自2010年开始，中央编办联合6部委在13个省25个镇展开经济发达镇行政体制改革试点，这项改革已持续开展十多年。现有的改革需要继续推进的关键领域主要包括：财政税收体制未调整，镇级财力难以有效提升；县级条条机构管理权未充分下沉，难以彻底实现属地管理；权限下放随意性大，配套措施难以落实。可能完善的策略如下：探索完善发达镇财税体制改革，建立相应的财政体系；通过条条机构的属地化管理推进乡镇机构改革；明确县镇职责分工，科学规范赋权。
强化经济发达镇体制改革深度
2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，改革在全国范围内推开。根据中央精神，经济发达镇行政体制改革的主要任务是扩大经济社会管理权限，构建简约精干的组织架构，推进集中审批服务和综合行政执法。改革向纵深推进，各地在权限下放、镇级机构设置与管理等方面均做出了较大的探索和创新，取得了显著的成效。但已有改革更多是在不改变现有体制下的机制创新，关键性的体制问题并未得到有效解决。总体上看，现有的改革难以突破的关键领域主要有如下方面。
第一，财政税收体制未充分调整，镇级财力难以有效提升。改革前，镇级缺乏完整的一级财政、财力匮乏。各地经济发达镇行政体制改革在不改变原有的县镇财政体制的基础上，通过调整对相关税费的收益分成来增加财政实力，如土地出让金、城市建设配套费等领域。这部分收入构成了镇的主要财政来源，占总收入的比例高达2/3左右。然而，它却具有明显的不稳定和不可持续性，每年的收益要视当年的土地出让情况而定，而且很多发达镇的可用土地指标已经很少或者基本用完了。在现行县镇财政体制下，县级每年的税收返还不确定，增长相当有限，县镇之间缺乏科学合理的财权和事权划分机制。在事权持续增加以及基层治理事务不断扩张的情况下，发达镇面临着沉重的财政压力和收入不可持续性，这会变相地刺激过度依赖土地财政的惯性以及为维持镇级运转和建设的持续性举债行为。
第二，县级条条机构管理权未充分下沉，难以彻底实现属地管理。目前，县级职能部门的派出机构主要实行双重管理的模式，通过强化镇级领导对条条机构领导人的考核、任免权能够实现“以块为主”的目的。但这些机构的人财物依旧由上级职能部门负责，而非对镇级负责。在缺乏镇级“一把手”的统筹下，镇级内设职能部门很难调动条条机构配合开展工作。同时，县级下放的权限往往由条条机构承接和行使，但在属地责任不断强化的背景下，镇级政府却承担了属地管理的责任，从而导致“权在条，责在块”的权责分离悖论。因此，改革看似解决了“权小责大”的问题，实质上却造就了权责分离的局面，从发达镇政府本身而言，依旧是“权小责大”。
第三，权限下放随意性大，配套措施难以落实。首先，县镇两级缺乏明确的职责分工，导致上级存在“选择性”和“避责式”放权的倾向。县级部分职能部门往往将量大、难执行的事权下放，却留下容易的、涉及较大利益的事权。从表面上看，这符合将量大面广的事权交给基层的现实需求，但若不考虑基层的实际承接能力和治理资源支撑，只顾上级方便，这些事权将难以落实到位。其次，随着下放权限的增多，镇级需要更多的专业人员去做相应的事情。但是，镇级却缺乏具备执法资格的人员，所需编制和专业人员又难以配套，导致镇级执法人员严重短缺，只能依靠大量的政府雇员开展工作，这又会增加行政执法的不规范性和财政负担。
强化改革的系统性和联动性
综合来看，由于镇级体制的关键领域（如财政、机构和编制）未得到实质性变革和突破，一直以来的“缺钱少权”问题并没有得到解决，部分机制创新更多是一种短期缓和行为。改革的不彻底性也带来了基层行政体制的能动性不足。因此，推进改革向纵深发展，必须直面关键领域的体制问题，解决前期改革留下的“硬骨头”，从以下几方面为深化基层行政体制改革探索有益经验。
首先，探索财税体制改革，完善发达镇一级财政体系。财政是一级政府建设和行政的基础，经济发达镇既为县级贡献了巨大的税收，也承担着镇级治理的巨大责任。针对当前多数发达镇治理任务重的现实情况，建议各省财政厅可在部分镇探索县镇财税体制改革，试点县镇财税分成制度，从镇级上收的各类税收，除上缴上级以外，留成部分可侧重向镇级倾斜，各地可根据实际情况确定具体比例。确保经济发达镇有稳定的财政税收来源，在此基础上完善镇级国库建设，从制度上建设镇级财政体系，有条件的省份可以先行开展此项改革。实行稳定的县镇财政税收分成制度的意义在于：一是扩大发达镇财政自主权，缓解镇财税收入稳定性极差和过度依赖土地财政的现象；二是为明确县镇职责分工、实现条条机构属地化管理奠定财政基础；三是可为后续更大范围的乡镇改革提供经验借鉴，以期缓解当前乡镇财政困境。
其次，推进乡镇机构改革，实现发达镇条条机构的属地化管理。关于推进条条机构的属地化管理，2019年初中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》已明确要求：“除党中央明确要求实行派驻体制的机构外，县直部门设在乡镇和街道的机构原则上实行属地管理。”因此，改革势在必行。各地编办可以在经济发达镇率先推行镇级政府对条条机构的属地化管理。实行镇级对关切度较大的条条机构人财物的全面管辖，即管理、考核、任命机构人员，支付机构人员工资和机构运转经费等，从而真正使县级派驻机构成为镇级政府的职能部门，服从统一指挥调度，最大程度上化解条块矛盾，降低行政运行成本，实现基层管理的权责统一。同时，推动其他配套举措：首先是镇级政府有足够的财力维持机构运转；其次，机构的人员编制管理制度要发生改变，机构下沉必然需要编制下沉，需要重新核定镇级机构编制；再次，县直派驻机构属地化后需要进行充分整合，从而实现基层集中审批服务和综合行政执法。
最后，明确县镇职责分工，科学规范赋权。随着国家治权的下移以及经济发达镇行政体制改革向纵深发展，扩大镇级经济社会管理权限已不再是“救急式”赋权，而是要在科学分工基础上进行精细化赋权。县级可以由专门部门（如编办）统筹县直各部门赋权镇级的工作，从以下两方面推进强镇扩权工作。一是在持续放权后，重新思考县镇关系，从顶层设计的角度划分县镇职能，明确职责分工，形成基于合理职能分工的、稳定的、制度化的镇级权限清单和事权范围，避免权力收放的随意性。二是在考虑放权的基础上，评估基层政府的承接能力和实际治理需要，做到因需因能赋权。在强调简政放权的过程中，不能为放权而放权，刻意追求放权数量的多少，放权必须基于科学的县镇职责分工和镇级实际治理需求。需要严格遵循“成熟一批、赋予一批”的原则，赋权前要充分评估镇级的承接能力，听取各方意见，镇级“接得住、管得好”的承接能力建设必须在赋权之前，而非赋权之后。通过以上措施，理顺县镇关系和职责分工，使经济发达镇赋权扩能不断规范化、制度化。深化改革，既需要中央从顶层设计考虑这些体制问题，也需要各地打破既有利益格局。通过上下联动，统筹推进，持续深化上述体制机制改革。
（本文系国家社科基金一般项目“基层政府事权承接的现状、逻辑及优化路径”（22BZZ108）阶段性成果）
（作者单位：华南理工大学公共管理学院）
