说起国企，大家往往会在经济学理论的指导下，从企业自身经营的角度去强调国企的效率缺失问题。虽然经济学对国企的效率缺失问题已经进行了相当充分的理论论述，但是，当我们将视野从企业自身发展层面上升到地区经济发展层面时，会发现另一番景象。从广州开发区的现实经验中，我们可以发现，不仅国企是市场中最有效率的经济主体之一，而且其配合地方政府发挥的产业治理效能，有可能在更大的区域经济发展尺度上产生正面影响，这点在广州开发区过往两年的发展成就（2020年国家级经济开发区序列考核全国第二，七项主要指标全国第一；2020年国家级高新区序列考核全国第六），以及与当地官员的交流中都得到了支持。因此，究竟国企在广州开发区的产业治理中扮演何种角色，又产生何种效果？将是一个值得进一步讨论的问题。

　　作为基础设施建设者

　　首先需要强调的是，由于国家对国企采取分级管理制度，所以能对广州开发区产业发展产生治理效能的国企，一般是隶属于同级政府的区属国企，而非注册与运营于广州开发区的其他层级国企，这点需要明确区分。如今，广州开发区下属的一级集团国企共有十家（旗下还有许多子企业），被称为“十大国企”（广州高新区投资集团有限公司、科学城（广州）投资集团有限公司、知识城（广州）投资集团有限公司、广州开发区投资集团有限公司、广州开发区金融控股集团有限公司、广州恒运企业集团股份有限公司、广州开发区产业基金投资集团有限公司、广州开发区交通投资集团有限公司、广州开发区人才工作集团有限公司、黄埔文化（广州）发展集团有限公司），分别有其专门关注的产业方向和主要负责的职能范围，这构成了广州开发区区属国企的基本格局。

　　不过，虽然目前广州开发区的区属国企各有分工，但其在不同阶段、不同方面都承担着一些基础设施建设者的职责，为整个广州开发区实际的开发建设工作出力，从而奠定了商户投资与产业发展的物质基础。特别是中国绝大多数开发区都生长于“一穷二白”的城市边界处，保障企业正常生产运营的所谓“三通一平”“五通一平”“七通一平”，都是从无到有、一点一滴地建设出来的。这在市场发育程度不佳、初始资金短缺的起步时期，作为国家市场代理人的国企承接了大部分任务，不谈利润，保质保量，埋头苦干。正如广州开发区的建区历史所揭示的，作为区属国企前身的三大总公司之一的建设总公司，甚至比广州开发区管委会还更早成立，足见其对广州开发区基础设施建设的重要意义。由此观之，虽然权力逻辑和市场逻辑的辩证关系对国企自身发展有一定的影响，但在开发区初期建设这种促进区域经济发展却又难以依靠市场机制的特殊时刻，这种辩证关系反而成为无可取代的绝佳优势。

　　如今的广州开发区尽管已经成长为一个财力雄厚、实力非凡的优秀开发区代表，但只要其还有继续发展建设的需要，就仍然离不开区属国企在基础设施建设方面的助力和配合。当然，现在区属国企在这方面发挥的作用出现了一定程度的变化，毕竟广州开发区已经处于与过去完全不同的发展阶段，目前的重心主要在如何吸引外来企业投资上。比如有些企业不愿意在广州开发区留下土地、厂房等固定投资，对生产基础设施想采用一种租赁的方式，此时便由区属国企出面，先自建，再以物业形式出租。这种以商业途径进行灵活基础设施建设的思路，既解决了企业的实际需求，又能把土地留在区内“自己人”手中以避免后续波折，可谓两全其美。

　　作为招商引资推动者

　　上述区属国企通过灵活基础设施建设帮助吸引企业的举措，已经在一定程度上体现了其作为招商引资推动者的另一重角色，但区属国企在后者所能发挥的作用，还远不止如此。实际上，在广州开发区所谓“大招商”的招商引资战略下，区属国企本身也直接参与招商活动。广州开发区每年都会向区内部门分解下达年度的招商指标，并制定比较详尽的招商引资考核标准，这里面的承接者也包括广州开发区的区属国企。所以，招商引资也是区属国企的行政性任务之一，且还是相当重要的部分。但除了这种压力式考核之外，还结合了对区属国企的实际利好以作为激励。一方面，对区属国企而言，自主招商引资的过程和管委会引介的招商机会，都可以与自身的业务乃至盈利相挂钩。比如区属国企能对招商所接触到的优质项目率先实现投资合作，以获得长线收益。另一方面，对区属国企的工作人员而言，也有一套与招商引资成果相联系的绩效奖励机制，此举大大激发了他们的工作积极性。正是这种奖惩合一的制度设计，让区属国企成为广州开发区招商团队的一支重要力量。同时，凭借区属国企在市场中锻炼出的相对敏锐的商业嗅觉和积累的相对专精的行业知识，还能使其在初期的项目审核和把关中更具优势，从而提高广州开发区招商引资的成功率。

　　如果说从事招商活动是区属国企对招商引资的直接推动，那么其间接推动的部分也起到十分重要的作用。众所周知，资本是商业能否获得成功的重要因素之一。尽管“招商”和“引资”往往是成对出现的，但也存在一种特殊情况，即商业因为超前于市场而缺乏资本，但其恰恰具有不可估量的市场潜力。在发达国家，这种情形一般由完善的风投市场解决，但在中国，除了北京、上海、深圳等城市外，风投行业相对并不成熟，连作为一线城市之一的广州亦不例外。在这种情况下，管委会需要有所作为，但最多只能提供一些基金、奖励和补贴，很多时候难以取代资本的作用。因此，区属国企投资、注资便成为一种可行的办法。在市场不成熟或者驻足观望时，国有资本经慎重评估先行“试水”，可以带动一个产业的发展和吸引其他资本跟进，这本身也是广州开发区进行产业培育的一个重要方面。另外，对于一些比较成熟乃至有实力的企业，其也可能将合作投资作为入驻广州开发区的条件，此时同样需要区属国企发挥作用，而且非其不可。

　　作为营商服务生产者

　　最后，广州开发区的区属国企还有一个重要角色，就是作为营商服务的生产者而存在。西方市场经济的一个重要经验，就是国家在不干预市场的前提下尽量为市场的有效运作创造一个良好的环境，其因被世界银行概念化为“营商环境”一词而被大家所熟知。尽管广州开发区自成立之初就一直很重视营商环境建设，但在中央提出要进行营商环境改革后，精益求精，使其获得越来越高的认可和评价。其中，除了各种便利化的商事政务服务改革外，广州开发区的一条创新性经验就是将区属国企纳入提供营商服务的行列。如近年来广州开发区新成立的人才集团，就是用一种与国家关联的企业化运营方式，为入区人才提供“上至老人、下至孩子”的全方位管家式服务。这种以国企突破政府服务边界的尝试，无疑为广州开发区吸引人才提供了更为强劲的竞争力。而在不远的将来，广州开发区还计划成立教育集团，希望通过复制这种模式，来解决现存的部分教育问题。

　　总而言之，通过揭示广州开发区产业治理的国企经验，将其区属国企在产业发展中体现的角色系统概括为“基础设施建设者”“招商引资推动者”“营商服务生产者”三大部分，以期能为其他地区提供经验借鉴。此外，虽然国企在一些主流的经济学文献中被认为缺乏效率，但在更高的区域经济发展层面，其或许可以成为产业治理的一个重要主体。特别是从广州开发区的发展经验来看，区属国企具有不可或缺的作用，因此这点值得被进一步重视。

　　（作者单位：中山大学政治与公共事务管理学院）