当前，社区治理面临多重难题。多年的实践证明，仅靠增加治理资源、施加治理压力，而没有突破性的模式创新，很多努力事倍功半。治理模式的创新需要直面基层的治理负荷问题，重新审视基层社会治理单元到底是什么这一基本问题。研究表明，有必要将基层社会治理单元界定为小区，在小区层面实行“业主党支部委员会＋业主委员会”的“新两委”治理模式。

　　基层社会治理单元下沉到小区

　　基层社会治理单元的基本特征应当是能够承担基层治理任务，由共同利益的个体组成，具有社会互动和认同，处于相对封闭的生活范围内。城市居民自治制度实施以来，城市基层治理逐渐形成了市政府、区政府、街道和社区的“两级政府、四级管理”的多层级城市治理结构，由此也形成了将社区一级作为城市基层治理最基本单元的治理模式。但随着人口聚集和社会更细微的专业化分工，社区治理任务愈加庞杂和繁重，行政化治理的信息优势和资源优势迅速消减。在这种情况下，有必要切实发挥多治理主体的灵活优势。

　　当前的社区是行政辖区意义上的社区，而不是作为“生活共同体”的社区。而小区是居民生活聚居地，居民有着共同的基础设施、配套服务和生活环境，也有着关于居住品质的共同追求，更加接近于作为“生活共同体”和“利益共同体”意义上的社区。同时，在小区这一层级上出现了业主自治的组织——业委会，作为代表小区业主维护权益和进行自治的组织与物业公司、居委会等共同参与小区事务的处理和解决。相对于社区而言，小区的空间范围和人口基数更小，公共物品和服务的提供更方便，利益、生活、情感共同体构建更容易，因此小区更加符合作为当前社会治理单元的要求，将基层社会治理单元划定为小区更为合理。在明确基层社会治理单元是小区之后，下沉管理资源是必然之举，其中党的组织资源下沉也是落实党的方针政策的必要举措。基于此，构建“业主党支部委员会+业主委员会”的“新两委”，从而使得基层社会治理单元落实到小区，在小区这一层级上实行党建引领业主自治的新模式。

　　实行“新两委”治理模式的合法性基础

　　“新两委”治理模式具有充分的法律基础和政策保障。一方面，业委会的成立和运行受法律保护。1994年推行的《城市新建住宅小区管理办法》，使得业委会的前身——物业管理委员会成立。2003年《物业管理条例》推行，在法律上确认了业主在物业管理区域里的权利主体地位，产生了维护业主权利的业主委员会。业委会通过维权和治理，在构建基层社会秩序上发挥着重要作用，它能够协调居民、物业甚至居委会之间的矛盾纠纷，一定程度上满足了业主自治需要。因此，业委会的产生、运行是有现实需要和法律保障的。

　　另一方面，在业委会之上成立党支部，实现党委领导下的规范自治，也符合国家政策要求和指示。党的十九大报告强调要进一步加强基层组织的全面建设，提出“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”。2019年5月，中共中央办公厅印发的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》中进一步明确了“加强和改进城市基层党建工作的重要性紧迫性”，并强调：“推进在业主委员会中建立党组织，符合条件的社区‘两委’成员通过法定程序兼任业主委员会成员。”因此，成立业委会的党支部委员会也具有合法性。

　　实行“新两委”治理模式的现实意义和可行性

　　“新两委”的社区治理模式有利于解决基层社区治理规模过大和治理任务繁重的难题，实现“到边到底”的治理要求和治理体系构建。以小区作为城市基层社会治理单元，将“党支部+业委会”作为新的治理层级，本质上是将社区的治理规模进一步划分，将治理任务进一步细分。相对于以社区作为治理单元而言，小区直接缩小了治理规模，减轻了治理任务。在小区这一“共同体”的场域内，基于小区业主的共同诉求和相关利益进行治理，实则更接近于作为“生活共同体”和“利益共同体”，极大程度上解决了由于治理规模过大和治理任务繁重而导致的治理效率低下和治理成效欠佳的问题，能够实现适度治理规模下的有效治理。

　　“党支部+村委会/居委会”这一原“两委”治理模式为成立以小区为基层治理单元的“新两委”积累了丰富的实践经验，体现了党支部领导、监督、引导、协助自治组织发展的制度优势。“新两委”治理模式使业委会党支部成为最接近人民群众的基层党组织，可以充分发挥党组织的权威性和号召力，从而使治理工作更为有效地开展。通过创建“业主党支部委员会+业委会”的新型党建引领自治平台，形成党对社会自治组织——业委会的统一领导和有效监督。业委会党支部可以调动小区优秀党员的力量及其参与小区管理的热情，以党员积极力量带动小区内的消极力量参与自治，协同物业公司、其他社会组织等多元主体形成小区“新两委”并驾齐驱、各参与主体携手并进的合作治理格局。

　　在小区成立以业主自治为特征的“新两委”，不仅有利于解决作为行政组织末梢的居委会和作为社会自治组织的业委会之间的功能冲突和职能错位，还能够有效破解行政权力强干预和公民弱参与交织之间的矛盾，实现小区层级上党委领导下的居民自治，提升公民参与小区公共事务管理的热情和能力。业委会的成立在一定程度上取代原来居委会的某些职能，尤其是邻里纠纷调解、小区公共事务的协商和解决以及所有物业相关事宜，社区居委会不需要再设立单独的物业办以及邻里纠纷调解等部门和岗位，即将社区居委会的自治职能全部下放到小区的业主委员会。社区居委会面临的行政事务与自治事务双重压力的局面将得以有效缓解，大多数事务的处理都可交由小区“新两委”完成。随着治理能力的提高和治理现代化水平的提升，社区居委会承担的行政职能可以逐渐过渡到街道，待条件成熟以后，社区居委会这一层级可以逐步裁撤，实现行政层级的“扁平化”。

　　“新两委”社区治理新模式，是对基层社会治理单元的重构和精细化治理的新设计，是新时代治理情景下破解社区治理困境、解决基层治理难题的可选方案，具有充分的法律基础和政策依据。此外，从“两委”过渡到“新两委”，改革难度小，更有利于提升社区治理实效和发展基层自治力量。

　　（作者单位：中国海洋大学国际事务与公共管理学院）