政府职责体系的优化直接关系到诸如机构改革、条块治理、央地关系等很多现实性问题的探索。探索整体性的优化方案，必须具有一定的前置条件，用以规制具体的优化过程。

　　优化政府职责体系是完善中国特色社会主义行政体制的重要内容，是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要内容。优化政府职责体系要在明确政府职责及其体系建设基本含义的基础上，明确其基础性和原则性条件。继而以分层细化和整体协调为目标，构建纵向与横向两个向度的政府职责体系，探索出符合中国特色社会主义政治发展的政府职责体系优化路径。

　　中国特色社会主义行政体制的逻辑起点

　　党的十九届四中全会提出“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”的目标，“优化政府职责体系”是完善中国特色社会主义行政体制的重要内容，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键要素。长期以来，政府职能一直都是行政体制改革的重点研究内容。但是从理论的角度来看，政府职能的范畴还是偏大的，并且与国家职能出现部分重叠。如优化政府与市场关系、协调公平与效率关系等，虽然属于政府职能的范畴，但是更多具有国家职能的特征。还有诸如经济职能、社会职能、军事职能等，也与国家职能具有高度的同质性。因此，可以将政府职能作一个细化，即将其与国家职能近似或相同范畴内的部分称之为“政府功能”。明确政府（具体机构和部门）应该做什么，应该怎么做，具体责任如何分配等成为落实行政体制改革本质要求的关键，而政府职责体系就是实现这一目标的前置条件。所以，政府职责是中国特色社会主义行政体制改革的逻辑起点，政府职责体系建设是中国特色社会主义行政体制完善的重要内容。

　　政府职责体系，是指在一个国家的范围内，所有政府和政府部门所承载的职责。它是为服务于一定的政治、经济和社会关系，按照宪法、政府组织法的规定，按照国家总体与部分之间的内在逻辑关系，为实现国家机构重要要素之间的相互制约关系和便利政府运行而组成的有机整体。因此，政府职责体系是政府运行中各“板块”之间的“润滑剂”，通过明晰政府不同层级和机构的职责，确定政府运行的基本准则，实现政府及其机构间的协同。政府职责体系融合于政府运行的方方面面，所以政府职责体系的优化并不是一个简单的单向度问题。它需要在明确其前置条件的前提下，从以政府行政层级为基础的纵向和以政府部门间关系为基础的横向为基点，在两个向度的协同配合下推动政府职责体系的优化。

　　政府职责体系优化的前置条件

　　政府职责体系的优化直接关系到诸如机构改革、条块治理、央地关系等很多现实性问题的探索。探索整体性的优化方案，必须具有一定的前置条件，用以规制具体的优化过程。

　　第一，基础性条件。中国政府职责体系的构建，既需要考虑政府发展的共性规律，也要尊重中国发展的特殊性；既要关注各个地方的特殊性，也要考虑国家法制的统一性和政府管理活动的共性。因此，一方面，需要明确政府职责体系构建的内在逻辑架构。并在此基础上，综合分析影响政府职责体系优化的内外部因素，深入分析政府职责体系改革导致的社会互适性问题，结合中国新的历史发展阶段的要求，探索具有中国特色的政府职责体系构建的实践路径与具体对策。另一方面，政府职责体系的建设与优化还需要关注政治利益的一致性和整体性、社会管理的适宜性和开放性、职责配置的框架性和稳定性、运行机制的有机性和灵活性。

　　第二，原则性条件。在政府职责体系建设的过程中，始终需要高度关注两个方面的问题，一是保证中央统一性与权威性，这是政府职责体系建设的基础问题。中国历史经验也从另一个侧面证实了这个问题，没有统一的管理，国家层面上的政府职责整合就难以实现。不过，党的十八大以来，随着国家治理体系的完善和国家治理能力的提升，中央政府的政治整合能力大大增强，为政府职责体系优化提供了必要的机制保障。二是充分保障地方政府在职责优化方面的积极性。中国幅员辽阔，地区差异较大，不同地区的地方政府职责也存在一定的差异。能否在统一管理的基础上寻求地方政府更大的积极性，设计更为复杂的政府职责体系，增加制度供给的弹性，就成为了政府职责体系建设的关键。

　　分层细化：纵向政府职责体系建设

　　纵向政府职责体系是依托政府行政层级而建立的。目前我国政府行政层级呈现出中央政府、省级政府、市级政府、县级政府和乡镇政府五个层次的基本架构。长期以来，各层级政府之间呈现出“职责同构”的情况，即各级政府之间均处理较为相似的职责性事务，只是事务规模大小有差别而已。因此，各级政府在机构设置时出现了每一层级政府都具有几乎相似的机构体系，这又进一步加剧了纵向政府间“职责同构”的现象。要逐步弱化“职责同构”现象，实现纵向政府职责体系的合理构建，需要根据政府层级进行相应的职责细化。纵向政府职责的分层细化就是根据不同层级政府的实际行政职责对相应行政事务进行分类管理。

　　根据目前各层级政府职责的实际情况，可以将纵向政府层级大致分为三大类。具体而言，高层政府，即中央政府的主要职责是负责国家治理的顶层设计和国家经济社会发展的重大决策，统筹国家发展中的各类事务处理和资源调配等，同时承担对各级地方政府行政管理的指导与监督职责。而以省级政府和大部分市级政府为代表的中层政府的主要职责是承担中央政府交付的行政任务，负责本区域内经济社会发展的总体规划和诸如生态环境、社会保障等行政事务的运行工作，并且负责对下级政府进行联系和监督等。以部分市级政府、县级政府与乡镇政府为代表的基层政府则主要负责本地区的公共服务与基本行政事务，如户籍管理、社会治安、基础社会保障和防险救灾、义务教育、生态环境监督等。

　　通过对不同层级政府的具体职责进行划分，可以有效保证“职责同构”现象的减弱，推动地方政府机构设置自主性的增强，形成科学合理的纵向政府职责配置，从政府层级的向度实现政府职责的分层细化，为纵向政府职责体系的构建奠定框架性基础。

　　整体协调：横向政府职责体系建设

　　为了实现政府行政效率的提升和行政质量的保证，我国构建了较为系统的“分工治理”的机构设置机制，并基于该机制推动多部门“共治”的治理模式。这一机制使政府权力在横向配置上为较明确的职责进行部门性划分，并且明确不同部门对具体事务的职责定位。在特定的情况下，也可以通过上级政府协调实现多部门共同治理。因此，政府部门之间的关系就成为横向政府职责体系建设的核心内容。

　　横向政府职责的核心就在于厘清各级政府各部门之间行政事务的权责关系，而推动横向政府职责体系的建设就在于整体协调。具体而言，通过厘清政府各部门之间的职责关系，解决职责重叠、政出多门、相互推诿、人浮于事等弊端。同时，从“条块”关系的角度入手，理顺政府间职责关系，突破传统“条块”矛盾的制约，建立政府间伙伴型关系，增加横向政府职责体系建设的整体性。

　　基于此，政府横向职责整体协调主要体现在两个方面：一是政府各部门之间的职责关系整体性理顺，这主要包括各个部门职责及其相互之间职责关系的理顺。科学界定政府部门职责范围、合理设定职责层次、全面理顺权责关系，构建有效的协同与合作机制、协调机制、推进信息互联共享。二是理顺“条块”之间的职责关系，如垂直管理部门与地方政府之间关系、垂直管理部门之间的关系、中央政府机构与地方政府的关系、上级政府与垂直管理部门之间的关系等。

　　从纵横两个层面来探讨政府职责体系的建设，既是出于理论分析的便利，也是实践使然。如何将两个层面的分析整合起来构建中国政府职责体系的模型，并在此基础上结合实践推演政府职责配置的实践路径，不但考量理论研究的体系性，同时需要考虑实践路径的可行性和操作性。

　　（本文系国家社科基金重大项目“中国政府职责体系建设研究”（17ZDA101）阶段性成果）

　　（作者单位：南京师范大学公共管理学院、南开大学周恩来政府管理学院）