党的二十大报告提出，要“健全网络综合治理体系，推动形成良好网络生态”。如今，互联网平台企业已影响到生活方方面面，平台用户与日俱增，平台企业在实际运营中享有一定的准公共管理权。一方面，这可弥补行政机关跨区域行权不足，有助于快速有效地监管线上违法行为。但另一方面，平台企业作为民商事主体具有逐利的本能，需要警惕其权力滥用风险，通过完善现有制度来加以防范。

　　准公权力

　　互联网平台企业作为一种新型的商业组织形态，业务多样、各具特色，共同点则在于将不同功能需求的用户群体聚合起来，通过平台链接各类市场主体进行交易活动，提升市场资源配置效率。其用户众多且分布广泛，因此平台对用户的管理职能有时会与行政机关的社会管理职能相互交叉，形成一种“准公权力”。

　　主要有以下三种情形：一是作为“行政替代履行者”，在平台内开展准公共性管理活动，包括“网络平台准入”“经营业务管理”“用户纠纷裁决”等。二是作为“行政受托人”，依据法律或行政机关授权而从事公共管理活动，以便履行其社会责任。三是作为“行政助手”，依照行政机关指示辅助后者完成具体行政工作，从而与政府达成紧密合作、实现良性互动。

　　其中，作为“行政替代履行者”或“行政受托人”的平台企业，在其权力范围内具有相当程度的自主权，可以充分贯彻企业自身意志。作为“行政助手”的平台企业则几乎没有自主权，只是作为政府行使权力的辅助者，参与到公共管理事务中。

　　权力来源

　　不同于行政机关的权力源自法律授予，互联网平台企业的权力是依靠自身规模和技术优势而在事实上取得的。具体来说，其权力获取主要基于“服务协议、行政缺位、资源调配、技术手段”这四个方面因素。

　　首先，服务协议是指互联网平台企业与用户签订的网络服务协议。此类协议本应是当事人意思自治的载体，但由于用户数量庞大且单个用户缺乏与平台对等的谈判能力，所以在“平等协商”的外壳下，服务协议实质上变成了针对大量用户的格式条款，成为平台企业权力的直接来源。其次，行政缺位是指行政机关受到地理区域和科层式结构所限，难以对跨区域、扁平化运营的网络平台中的用户行为实施及时有效的监管。因此，平台企业事实上填补了“管理者”角色的空缺。再次，资源调配是指平台企业能够运用自身数据和技术优势，实现市场资源的快速有效配置。如“竞价排名”“热点推荐”等功能，可给用户带来巨大的流量影响，形成用户对平台的严重依赖，进而服从和配合平台的管理行为。最后，技术手段是平台企业获得准公权力的客观条件，主要有两种表现形式。一是直接对用户采取精准筛选、定向监督等，二是对用户群体定向推送特定内容以产生特定影响。

　　综上，互联网平台企业在与用户订立服务协议的基础上，基于行政机关传统监管方式存在缺位的客观现实，凭借其对数据、流量这些重要市场资源的掌控力，通过技术手段对用户实施管理行为，获得了一定的准公权力。

　　潜在风险

　　互联网平台企业以经营主体身份参与公共事务管理，存在着天然风险。一方面，平台企业作为营利法人摆脱不了对投资人负责、追求利润最大化的天性，具有机会主义行为倾向。此外，平台企业作为民事主体缺少行政机关所具有的内外部监督机制，更容易导致权力滥用。

　　另一方面，由于平台企业并非行政主体，用户面临平台处罚等措施时，缺乏行政复议、行政诉讼等有效救济途径。而且相较于行政机关，平台企业对用户行为制定的准则和管理措施具有较大随意性，更加依赖于企业管理者的主观意志。

　　完善规制体系迫在眉睫

　　随着互联网经济的高速大规模发展，平台企业参与到公共事务管理之中已成为客观现实。针对前述法律风险，对其规制体系进行完善可谓迫在眉睫。

　　首先，明确治理对象，精准划分平台企业的市场经营行为与公共管理行为。对其中的公共管理行为，依据或参照适用行政法相关规定加以规制。其次，转换规制思路，从传统的“冲击—反应”模式转换为“预制—调适”模式，明确划分互联网平台企业的公共管理权力边界与对应责任。最后，完善救济措施，确保受平台企业准公共管理行为影响的用户，能有充分的内部申诉途径，以及外部的行政和司法救济途径。

　　（作者系江南大学法学院教授）