数据交易是实现数据价值增值、充分释放体系效能、推动数字经济发展的重要方式。近年来，我国数据交易规模不断扩张，行业发展迅猛，但根据中国信息通信研究院发布的《数据价值化与数据要素市场发展报告（2023年）》，我国数据流通交易仍以场外交易为主，场内交易尚在加速推进。因此，要规范数据交易市场、激发数据要素潜能，须进一步完善数据交易制度，在合法合规前提下最大程度地释放数据价值。具体来看，应做到体系合理、政府有为、市场有效、立法完善、科技支撑这五个方面。
体系合理
数据交易制度体系是在数据要素市场化的背景下，以数据作为交易对象，以数据资源的价值实现与增值为目标，围绕数据交易全流程而构建的基础制度体系。2022年12月，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《数据二十条》）发布，明确指出数据流通交易制度是建设重点。纵观当前数据交易实践，可发现权益归属不清晰、主体职能不明确、质量标准不统一、信息安全难以保障等问题。上述问题的根源在于数据与土地、劳动力、资本、技术等传统生产要素的本质区别，即数据具有可复制性、多归属性、非竞争性、可共享性等特点，要求我们在交易制度构建中作出因应设计。
首先，以数据分类分级制度为基础。当前市场中的数据资源及数据产品复杂多样，应结合数据属性类别、重要程度、风险等级等因素分类分级，一方面，规范参与市场流通的数据类型，避免不宜市场交易的数据种类流入市场；另一方面，促进数据权利持有者充分挖掘数据价值，提升交易规则的科学性和精细度，提高数据要素市场供给质量，推动数据使用权交换和市场化流通。
其次，以数据权属结构性分置制度为核心。《数据二十条》提出要探索数据产权结构性分置制度，即根据数据来源和数据生成特征，分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制。2023年2月，深圳市发展和改革委员会（以下简称“深圳发改委”）出台《深圳市数据交易管理暂行办法》，率先探索了数据产权结构性分置的具体实践，为数据交易提供了相对明确的数据确权方案。
最后，以数据交易安全合规制度为重点。数据交易安全合规制度是数据交易制度体系的重点，尤其是针对数据跨境流动的制度规范，在当前各国数据安全博弈的背景下更为重要。合规与安全是数据交易的红线，一方面，安全合规制度能减少个人信息与国家秘密泄露的风险；另一方面，该制度能增加企业在数据跨境交易中的抗风险能力，有利于其充分释放创新活力、打造核心竞争力、开拓海外市场。
政府有为
在数据交易制度体系中，政府须用好“看得见的手”，充分激发市场主体活力，推动数据要素市场化配置改革，着力提升宏观调控效率，持续优化营商环境。
首先，发挥专职机构作用。2023年全国两会期间，国务院提请并通过组建成立国家数据局，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等，由国家发展和改革委员会管理。今后，一方面，需发挥国家数据局的统筹作用，促进不同区域、不同行业、不同领域、不同部门的协同治理，规避“九龙治水”现象出现，提高国家对于数据交易机制的统筹建设；另一方面，需依托国家数据局的机构职能，推进数据统一大市场的建立，促进政府部门间、政企之间、不同企业间的数据开放与共享，打通数据链路，实现数据整合。
其次，注重顶层战略设计。数据交易制度体系的建设中，须坚持以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。一是推动数字产业化与产业数字化，促进数字经济与实体经济相融合，加快数据要素市场的供给侧结构性改革，赋能实体经济的数字化转型；二是建立健全数据交易市场规则体系，创造公平竞争的市场环境，鼓励、支持、引导多元市场主体共同参与；三是保障数据跨境流通交易的安全有序，鼓励我国数字企业“走出去”，打造企业核心竞争力、开拓海外市场；四是积极参与相关国际规则和技术标准制定，探索符合我国实际的中国方案，提升我国在国际数字经济秩序中的话语权；五是加强数字交易人才队伍建设，为我国数字经济的高质量发展赋能增效。
最后，构建统一交易市场。目前，我国仍然缺乏统一的数据交易平台，各数据交易所在交易标的、数据可用性以及交易规范等方面存在较大差异，无法实现数据跨区域自由流动；亟待建立国家级数据交易所，形成统一的数据流通交易规范标准，并突出国家级数据交易所的公共属性与监管功能。此外，我国数字基础设施建设总体上规模较大但分布不均，城乡之间、欠发达地区与发达地区之间在网络覆盖、数据中心、云计算等方面存在较大差距，影响了数字交易市场的统一建设。因此，需加强数字基础设施建设的均衡性，建立遍及全国的算力调度与数据调度机制，并实现互联互通。
市场有效
数据交易涉及确权、估价、定价、对接、储存、入场、合规等专业性较强的环节，因此在政府与交易者、交易者与交易者之间，需要数据商和第三方机构提供相关的专业技术服务。《数据二十条》明确提出，要建立数据交易场所与数据商相分离的市场运行机制，围绕促进数据要素合规高效、安全有序流通，培育一批数据商和第三方专业服务机构。这为深化数据要素市场化配置改革，充分发挥市场效能提供了切入点。
一是要建立健全数据商的市场行为规范。现行法律体系尚未对“数据商”进行定义，2023年3月，深圳发改委印发规范性文件《深圳市数据商和数据流通交易第三方服务机构管理暂行办法》，提出数据商是指从各种合法来源收集或维护数据，经汇总、加工、分析等处理转化为交易标的，向买方出售或许可，或为促成并顺利履行交易，向委托人提供交易标的发布、承销等服务，合规开展业务的企业法人。第三方服务机构是指辅助数据交易活动有序开展，提供法律服务、数据资产化服务、安全质量评估服务、培训咨询服务及其他第三方服务的法人或非法人组织。结合《数据二十条》与地方实践来看，“数据商”至少包括数据开发者、数据销售者、数据中介商，其职能分别为数据产品开发、销售或代理、居间服务。因此，未来须根据不同数据商类型及其营业范围，分别制定监管规则，实现数据开发的安全合规、数据承销的规范高效、数据经纪的可信有序。
二是根据市场供需细化数据分类分级。数据流通交易中，数据产品所涉行业领域与应用场景的市场供需关系，是数据分类分级的重要参考因素。一方面，数据商和第三方机构需要确定数据产品的应用场景，以便让有需求的主体找到可用的数据；另一方面，数据商和第三方机构基于对市场、行业的了解，能够帮助市场主体创造性地发现数据需求，以解决特定问题。因此，数据分类分级制度需要充分考虑数据交易中的供需匹配环节，使分类分级有利于提升市场配置资源的效率。
三是进一步落实数据权属的结构性分置。在结构性分置制度的落实中，可充分吸收数据商和第三方机构对于数据资源的挖掘与确权经验。数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，相较于传统的所有权制度具有动态性，概括性的数据权利在数据生产、流转、利用的生命周期中呈现出不同的具体样态。因此在数据交易过程中，数据权利人首先需明确由其享有并可以交易的权利边界；而后因能力、时间、技术等限制因素，数据资源持有者需将其掌握的数据资源和部分数据权利委托给数据商；最后由数据商和第三方机构通过汇集和聚合数据，形成可进一步开发利用的数据资源。
四是鼓励市场主体积极参与数据合规建设。除法律规范、行政监管、交易所管理、交易者自律外，数据商与第三方机构作为市场主体亦能够发挥自身优势，对数据交易标的进行“溯源”核查，确保数据加工、处理的合法性；并可对数据的使用场景进行合规评估，避免数据被违法利用。此外，数据商和第三方机构还能够针对更高等级的合规需求推出合规服务，辅助交易者进行合规建设，对交易合同进行合规审查。
立法完善
在国家层面，近年来一系列立法活动确立了数据交易的法律地位，构建出数据交易的大框架和立法方向。2015年，《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》提出，要“引导培育大数据交易市场，开展面向应用的数据交易市场试点”。2018年、2019年先后发布《信息安全技术数据交易服务安全要求》《信息技术数据交易服务平台交易数据描述》《信息技术数据交易服务平台通用功能要求》等相关标准，针对数据交易的安全事项、描述的必选信息、平台要求等作了具体规定。2020年，《工业和信息化部关于工业大数据发展的指导意见》提出，要“构建工业大数据资产价值评估体系，研究制定公平、开放、透明的数据交易规则，加强市场监管和行业自律，开展数据资产交易试点，培育工业数据市场”。2021年实施的《数据安全法》规定，国家应建立健全数据交易管理制度，规范数据交易行为，培育数据交易市场，并对从事数据交易中介服务的机构提出相应要求，规定了数据交易中介机构的法律责任。自此，“数据交易”正式被列入国家法律。
在地方层面，多地已通过地方性法规、地方政府规章、地方规范性文件等对数据交易制度进行了细化与探索。据统计，贵州省、海南省、广东省、天津市、上海市等十余个省份和直辖市已经颁布相关数据条例；浙江省、山西省、河北省、上海市、四川省成都市等地方政府均表态要支持数据交易、制定数据交易标准、建立数据交易体系；江西省、安徽省、北京市、江苏省南京市等24个省份和城市都提出了设立大数据交易所或大数据交易平台的设想。可见我国各地区积极通过地方立法，促进数据交易制度体系的建设。
纵观当前数据交易制度的立法实践，数据交易的确权、登记、定价、运营、场所、合规等各项各环节均有涉及，对于整个数据交易生态进行规制的法律体系已经具备初步的框架，但仍存在以下问题。
其一，聚焦于原则性规定而缺乏细节。以数据权属结构性分置的立法为例，《数据二十条》主要是在宏观层面提出建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，并未详述这一机制的具体内容；现有的地方立法如《深圳市数据交易管理暂行办法》也主要是对于中央立法的积极响应，同样缺少对制度细节的微观设计，对于市场主体如何获得相应权利、权利边界为何均无详细规定。
其二，交易各流程的规范分散而不集中。就现有法律规定来看，数据安全与合规的内容由《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等规定，而数据权属、交易主体、交易标的等内容则散见于各地方出台的数据条例中，法律层级的不同以及地方规定的不同对数据的跨区域交易造成了阻碍。
其三，缺少针对数据交易所的专项法律规定。数据交易所是数据流通的重要载体，是数据分类分级、权属结构性分置、交易安全合规等制度发挥效能的主要场所。须统筹数据交易场所的规划和管理，以“错位互补”为重点，建立“国家级+区域性+行业性”多层次数据交易场所；须明确国家级数据交易所应以提供平台服务、保障交易公平有序为职能，在“场商分离”的构造下，突出其合规监管和基础服务功能，强化其公共属性和公益定位。同时，还需要考虑设置数据交易所管理办法，对数据交易所的设立、布局、准入规则、监管等具体规则与职能作出法律规定。
科技支撑
要推动数据交易在合法合规的前提下充分发展，还需要充分利用科学技术手段应对数据交易中的难题，实现数据交易的安全可信。
首先，须依托技术手段建立安全高效的交易模式。可在数据分类分级的基础上，对交易数据建立分级保护机制，对不同级别的数据提供不同程度的安全保护措施。例如对于跨境交易的数据，除按照《数据出境安全评估办法》进行安全评估外，还可参考“原始数据不出域、数据可用不可见”的交易理念，采用隐私计算技术，使跨境交易主体在不交换原始数据的情况下开展联合机器学习与分析，或在交易前对数据进行去标识化处理，从而既保护敏感信息又不影响交易。
其次，可加强数据开发以提升数据资源的价值。数据资源的质量是数据交易过程中的价值点，随着数据规模的不断增大，海量非结构化数据的产生，为了在数据交易中实现数据资源价值增值，则需要对数据进行挖掘与分析，保持合适的数据颗粒度，提高数据交易市场的数据供给质量。
再次，应探索建立统一的数据交易公共服务平台。当前，各交易场所、交易平台和交易主体间尚未形成统一的技术规范标准体系，各方数据接口、标识、编码等难以兼容，导致不同地域和行业间交易困难，不同主体间数据共享意愿低，难以激发数据交易市场活力。应当建立统一的公共交易平台，构建数据标识编码融合、跨区块链和跨隐私计算平台技术服务体系，以推进不同场所、平台和主体之间的互联互通。日前，大数据流通与交易技术国家工程实验室与上海数据交易所完成了国内首个数据交易链的一期建设工作并正式上线，实现了“一地挂牌、全链流通”，基于国内自主可控的开源区块链底链技术、智能合约开发技术、数据隐私保护技术、跨链信息互通技术等先进技术，实现了数据安全交易的互联互通。
最后，应加强数字基础设施建设。当前，我国对数据价值深入挖掘需求的提高，网络频段与应用场景的增多，数据产品多元化趋势的加强，都对数字基础设施建设提出了更高的要求。因此，要充分推进云网与算网的协同发展，探索构建以数据要素为核心驱动的算力跨域、跨云调度体系，为数据交易提供高效、集约、绿色、安全的基础设施底座。
总之，为了实现数据要素市场化配置，鼓励各类主体进场开展数据交易，需要以数据分类分级制度、数据权属结构性分置制度和数据交易安全合规制度为主要框架，从体系合理、政府有为、市场有效、立法完善、科技支撑等五个方面对数据交易制度展开架构性建设，着力解决数据交易中确权难、定价难、互信难、入场难、监管难的问题，在实践中不断完善数据交易规则体系。
（作者系南开大学法学院教授）
