行政协议是行政机关与相对人经合意就行政法上的权利义务达成的契约，蕴含了平等、合意、理性、承诺、自治等元素；行政机关在协议的磋商、订立、履行、变更、终止的全过程中是否守法重诺、忠实履约，是衡量政务诚信的重要指标。
行政协议曾一度游离于司法审查的视野之外。2014年修订的《行政诉讼法》首次将行政协议纳入行政诉讼受案范围，有利于切实保障相对人在行政协议中的合法权益，推进法治政府、诚信政府建设。2019年底，最高人民法院发布《关于审理行政协议案件若干问题的规定》，为行政协议案件的审理提供了统一的审理规则和裁判尺度。2021年5月，最高人民法院集中发布了第一批共十件行政协议典型案例。其中，“九鼎公司诉吉林省长白山开发区池北区管理委员会、吉林省长白山开发区管理委员会不履行招商引资行政协议案”（以下称“九鼎公司案”）中，法院援引诚信原则、依据司法解释作出判决，体现了司法的“谦抑性”——对专业性和技术性较强的行政权的“尊让”，也彰显了司法的“能动性”——助力营商环境优化、监督政务诚信建设的功能。
【基本案情】2011年6月，经池北区管委会请示，长白山管委会允诺为润森公司办理前期手续、委托环评、争取政策和资金支持等项目筹建方面提供帮助和支持，随后，润森公司与九鼎公司签署投资商砼混凝土搅拌站协议，九鼎公司进行了投资建设。2014年，九鼎公司申请为该项目办理环评手续，但因原选址不符合环保要求未获批准。2017年，长白山管委会住建局作出函复称，现有城区无法选出符合条件的选址场所，建议临时选择到宝马城空地内。2018年4月，九鼎公司因一直未能重新选定地址、无法继续经营，提起行政诉讼，请求判令池北区管委会及长白山管委会为其尽快办理前期手续及场地选址事宜；如确实无法异地选址，应给予适当的货币补偿。
【裁判要旨】该案经两审终审。一审法院认为，案涉招商引资协议系行政协议，在案涉商砼混凝土搅拌站因原选址不符合环境保护要求、无法正常生产的情况下，两管委会应当履行协议义务，为九鼎公司及时办理前期手续和场地选址事宜；如果因客观原因在辖区内确实无法重新选址，项目无法继续推进，两管委会应当对九鼎公司的相关损失依法作出处理。遂判决两管委会于判决生效之日起六个月内履行法定职责，为九鼎公司办理前期手续及场地选址事宜，或者对九鼎公司的损失依法予以处理。池北区管委会、长白山管委会不服，提起上诉。二审法院认为，九鼎公司基于管委会的行政允诺，依约进行了投资建设。在相关政策及许可标准发生变化的情况下，项目成为招商遗留问题，池北区管委会、长白山管委会应当对此进行处理。在客观上无法实现原招商目的时，应当对实际投资人的损益作出处理，避免侵害营商环境。遂判决驳回上诉，维持一审判决。
【案件评析】“九鼎公司案”的处理，首先涉及对行政协议的识别，它是决定纠纷通过何种诉讼渠道予以解决的先决问题。现行行政诉讼法对于行政协议的定义未予明确，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，行政协议是指“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”。该案中，法院明确地方政府及其职能部门为实现公共管理职能或者公共服务目标与投资主体达成的给予一系列优惠政策的招商引资协议，属行政协议。行政协议兼具行政性和合同性双重属性，将其纳入行政诉讼解决，并非对其固有的合同属性的否定，而是基于当事人之间事实状态下的不对等关系，建立起行政权的正当行使与契约的自由精神之间的良性互动，更好地监督权力、保障权利、平衡公私利益。
“九鼎公司案”判决旗帜鲜明地强调了政府的诚信义务。两审法院均指出：对于招商引资协议中的允诺，行政机关负有本着诚实守信的原则依法依约履行的义务。诚信原则本是民法的“帝王条款”，它要求人们在市场活动中讲究信用，追求自己的利益以不损害他人利益和社会利益为前提。随着公私部门合作的加深和公私法的融合，诚信原则的疆域逐步扩展至公法。目前，我国已有行政许可法、公务员法、《优化营商环境条例》等多部法律法规确立了诚信原则，《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》等规范性文件对此也作了规定。2016年，《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》出台，其中就招商引资领域政务诚信建设专门作出了规定：规范地方人民政府招商引资行为，认真履行依法作出的政策承诺和签订的各类合同、协议，不得以政府换届、相关责任人更替等理由毁约。因国家利益、公共利益或其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对相关企业和投资人的财产损失依法予以补偿。随后，各地方政府相继出台了政府诚信建设的专项实施方案，进一步明确了政务诚信建设的重要意义、总体要求和具体措施，规定政务诚信建设坚持依法行政、政务公开、勤政高效、守信践诺、失信惩戒的基本要求。
“九鼎公司案”中，行政机关在招商引资时有承诺在先，在投资方资金到位后却因相关政策及许可标准发生变化而未能履约。类似情形在地方政府的招商引资领域绝非个例。近年来，在“GDP锦标赛”的压力下，为吸引外来投资、搞活本地市场，地方政府在与有意向的投资方签订的招商协议中往往包含较多优惠政策和条件，但在项目实际推进过程中，许多允诺却未能按时兑现。原因可能是客观的——例如“九鼎公司案”中的情形，也可能是主观的——现实中，诸如“新官不理旧账”“人走账销”“人换政息”等现象并不鲜见。行政允诺得不到兑现，行政协议履行不能或是被单方变更，导致前期投入“打水漂”，预期收益无法实现，也是导致近年来政府和社会资本合作在多地遇冷，社会资本疑虑重重、裹足不前的重要原因。在优化营商环境的大背景下，地方逐渐意识到：法治是最好的营商环境，诚信政府是最好的招商名片，民众的信任是不能随意挥霍的奢侈品。政府诚信，是一项系统工程，而非一家之功。“九鼎公司案”入选第一批行政协议典型案例，体现了司法机关积极运用法治方式树立政府诚信、呵护民众信任的价值取向。
信赖利益保护这一行政法基本原则也在“九鼎公司案”判决中得到了充分体现。信赖利益保护原则要求行政机关对于已存在的行为、事实、状态、结果等，一经相对人形成合理信赖就不得随意变动；对关乎市场主体切身利益、事先有过约定承诺的事务和项目，若非特殊情况，均应履约到底。该案中，投资方入资开发建设项目，正是基于对开发区管委会这一政府派出机构所作的承诺的信赖。对于投资方因合理信赖而遭受的利益损失，法律有义务加以保护。因此，在九鼎公司因原选址不符合环境保护要求、无法正常生产，未能得到管委会的配合办理前期手续及场地选址事宜，在客观上无法实现原招商目的时，法院依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十一条的规定：“被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权，导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，原告请求判令被告给予补偿的，人民法院应予支持”，判决两管委会应对实际投资人的损益作出处理。
树立政府信用、提振社会资本信心、深化政府和社会资本合作、优化营商环境，主要依靠政府本身的努力，司法对此本应保持谦抑，但在政务诚信可能缺失的情形下，司法应有所担当，充分发挥“公民权利保障的最后一道防线”的作用。“九鼎公司案”作为最高人民法院发布的典型案例，其意义不仅在于弥补成文法的空隙，为法院今后处理类似案件提供法律适用标准和裁量尺度，更在于对建设政务诚信的积极作用。一方面，通过对遵守诚信原则的政府的激励，树立直观、具体的诚信标准，促使政府缔约、履约行为规范化、法治化；另一方面，对失信的行政机关起到威慑、警示的作用，督促其信守自身承诺、纠正失信行为、履行相关义务。
（作者单位：中国社会科学院法学研究所）
