所谓公众参与，主要是指广大群众影响公共决策、融入公共生活、加入公共服务的活动，既包括一般意义上的决策参与，也包括志愿行动、互助合作、态度表达等其他一系列与公共事务相关的参与形式。积极的公众参与不但可以提高政府决策的科学性和公共服务的效率，而且可以提高公众的社会归属感和认同感。在推进国家治理体系现代化的时代背景下，社会各界已深刻认识到公众参与的积极功能，党和政府对公众参与的重视程度与日俱增。总体来看，当代中国的公众参与正处于繁荣发展阶段，基本面是积极健康的。对公众参与进行必要的规范和引导，避免出现失序的参与、形式化的参与、少数人参与等情形，对于推动公众参与健康发展十分重要。
加强规则约束机制建设
保障公众参与有序化
公众参与是一项群体性活动，数量众多的社会成员围绕同一个主题展开行动，他们的利益诉求、参与动机、行事风格、价值观念等难免存在差异，如何在承认和尊重这些差异性的基础上有效团结广大社会成员，是推动公众参与过程中必须解决的一个重要问题。这个问题如果处理不好，就可能造成失序的社会参与：参与者在事前决策阶段争吵不休、议而不决，在事中执行阶段互相拆台、冲突不断，在事后满怀失望、抱怨连连。如是，则违背了国家推动公众参与的初衷，不仅不会激发社会活力、推动社会进步，反而会造成社会效率低下、社会矛盾加深、社会心态消极等系列问题，最终将会消耗宝贵的国家财富、社会能量和发展机遇。
因此，加强公众参与的规则建设是十分必要的，只有建立完善的规则体系，才能保证公众正常、有序地参与公共事务。具体而言，加强公众参与的规则建设应从如下几个方面着手。其一，公众参与的规则建设要因地制宜，充分尊重地方文化。现代社会中绝大多数公众参与都发生在地方层面，参与规则同地方文化的调和程度决定着公众参与的成功与否。许多地方文化（如乡规民约）本身就是历史传承下来的规则体系，经过历史的沉淀，它们已经成为地方群众生活和信仰的一部分，其中蕴含着本地人对维系社会团结和社会秩序的地方智慧，因此，尊重地方文化实质上就是吸收地方的社会交往智慧、增强参与规则的地方适用性。其二，公众参与的规则建设既要强调刚性约束，又要强调社会认同。如果没有惩罚、奖励等刚性制约措施，参与规则就会因缺乏权威性而失去效力，但如果仅仅有刚性制约措施，公众参与就会变成一种冷酷、无情的体验。因此，参与规则的设置应充分考虑公众意见，以获得他们的情感认同，心悦诚服地遵守参与规则。其三，公众参与的规则建设要体现公正性，避免出现“双重标准”。公众参与是多元主体之间平等对话、协商、合作的过程。只有坚持平等对待，互相尊重，才能在参与主体之间建立起牢固的合作伙伴关系。其四，公众参与的规则建设要特别注意加强对“意见领袖”“公众人物”的监管和约束，防止恶意操纵公众参与，以公共利益之名谋取个人私利。
加强组织机制建设
防止公众参与形式化
公众参与本质上是为了解决广大人民群众的现实需求、增进广大人民群众的社会福祉、打造共建共治共享的社会治理格局，如果偏离上述目标方向，就会出现形式主义的问题。形式化的公众参与主要有如下几种表现。一是只有数字上的繁荣而缺乏实质内容。美国学者帕特南曾描述过一种“邮件列表型”参与，这类参与只体现为组织向其会员或潜在会员邮寄信件，看上去参与规模庞大、场面壮观，却很少开展面对面的会员活动，更不会对社会进步作出多少实质性贡献，属于典型的形式化公众参与。二是内容不符合群众实际需求。这类参与往往在参与项目的设计阶段就没有充分考虑群众需求，因而也不能引发公众的积极响应。一些组织甚至只能依靠发放礼品、强制到场等短期化手段维持公众参与，不仅没有实现为公众服务的目的，反而浪费了社会资源。三是公众参与沦为表演性的“仪式”。此类公众参与往往通过打造几个“亮点”项目作为对外展示的窗口，以博得社会关注、获取上级称赞，而不是服务群众。
加强公众参与的组织机制建设，就是为了避免出现上述形式主义问题。首先，公众参与的组织者要明确自身角色定位。对于地方政府而言，应当树立正确的政绩观，“以造福人民为最大政绩，想群众之所想，急群众之所急，让人民生活更加幸福美满”；对于社会组织而言，应回归其生存的社会土壤，真正融入其所服务的民众。其次，公众参与的组织者要重视调查研究，使调查研究成为确定参与主题的必经程序。制定重大决策之前进行深入的调查和论证，是中国共产党治国理政的优良传统，也是党联系群众的重要途径。事实证明，扎实的调查研究是防止形式主义的有效方法。通过调查研究，公众参与的组织者可以准确了解民意、掌握社会成员的真实需求，在此基础上制定的参与方案必定更加务实和亲民。最后，各级地方政府要积极鼓励和支持公众的“自组织”活动。这些活动根植于公众的日常生活，并由公众作为主要组织者创建起来，参与者往往都是自觉、自愿、自发加入活动，所以最能体现公众的情感指向、现实需求和地方智慧。对于这些活动，各级地方政府只需因势利导，适当给予一定的理念、技术、资金、场地等支持，就可以将其转化为公众喜闻乐见的参与项目。
加强社会吸纳机制建设
扩大公众参与的范围
众人的事情由众人商量，成功的公众参与必然包含为数众多的普通群众，这是公众参与的题中之义。如果某一项事务仅有少数人参与，而与该事务密切相关的绝大多数人没有参与进来，就不能称之为有效的公众参与。缺乏广泛参与的公共事务，可能导致少数参与者的权力膨胀乃至利益寻租，也可能助长绝大多数人对公共物品的“依赖”思想，两种情况都不利于社会发展进步。之所以会出现公众参与不足的现象，主要有如下几个方面的原因。一是多数公众无意识参与。由于涉及众人的事务往往并不同个体直接相关，更不是个体的私人事务，社会成员在自身公共意识较低的情况下很难将这类事情同个人利益、个体责任联系在一起，因此会缺乏参与的积极性和主动性。二是多数公众无渠道参与。在一些项目中，参与规则没有充分考虑公众的现实情况，参与门槛过高，只有少数精英才有资格参与进来，绝大多数人被挡在了参与的门外。此外，也不排除在一些项目中，精英群体为了垄断资源而刻意阻断公众参与的渠道。三是多数公众无时间参与。随着现代社会的发展，社会成员的工作和生活节奏不断加快、压力不断增加，大量时间被投入工作和生计中，难以拿出大块时间参与社会公共事务。
有效的社会吸纳机制能够重新激活社会成员的公共意识，将个体化的社会成员重新纳入有组织的生活中，使“众人的事情由众人商量”成为制度化的设计，对扩大公众参与具有重要作用。构建有效的社会吸纳机制，应重点在如下三个方面着手。第一，加强社会吸纳的载体建设。毫无疑问，社会组织和社区是社会吸纳的两个重要载体，也是推动公众参与的最直接力量。加强社会吸纳的载体建设，就是要增强社会组织和社区对公众的吸附能力，提高公众对社会组织和社区的认同程度和归属感。第二，完善公共事务中的利益代表制度。这可以保障全体社会成员在公共事务中平等地享有表达自身观点的权利，使其无论权力大小、财富多寡、声望高低都可以平等参与公共事务。第三，创新社会吸纳的方式和方法。随着网络社会的来临，以互联网为代表的新技术在社会生活中发挥着越来越重要的作用，对社会交往方式产生了深刻影响。因此，创新社会吸纳的方式和方法，必须结合网络化生活的新特点，充分利用微信、微博等社交媒体吸引社会成员参与公共生活，创造线上公众参与和线下公众参与联动发展、优势互补的新格局。
（作者单位：中共天津市委党校/天津行政学院）
