推进国家治理体系和治理能力现代化，是新时代中共中央坚持和完善中国特色社会主义各项制度、充分发挥制度效能的战略举措。国家治理体系和治理能力现代化，是适应现代社会、现代需求、现代观念和现代技术的公共事务的“治道变革”，是思维、工具、制度、行为、过程以及配套设施形成的有机体系的现代化变革，同时也是体系所发挥的回应和解决公共问题治理能力的现代化提升。进而言之，国家治理体系和治理能力现代化，一方面，是在中国特色社会主义制度下通过制度建设，实现各项制度的有效运作，将现有制度的显著优势充分发挥出来；另一方面，按照社会生态学和协同论的理念，将制度与人事、组织与文化以及器物与观念等整合起来，激活治理资源、优化治理生态、激发制度活力，将中国特色社会主义的显著制度优势转化为治理效能。
国家治理体系，涵盖国家治理的制度体系，但比制度体系更为全面，是一个综合系统，是由多种要素构成的完整体系，由目标体系、制度体系、价值体系构成的系统，是社会利益关系、政治权力关系和公民权利关系相互联系、整体构成的有机系统。正如习近平总书记指出的：“国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”这既是对制度完善与制度运行效能的精准概括，也从系统论的角度提出了制度与相应的文化以及技术手段的有机配套。
对国家治理体系的系统论的理解，反映了党和国家对于社会公共治理和公共权力有效行使与运作的深层次思考。我们已经从对组织和制度的高度关注，转向了对制度运行过程与社会系统的高度重视，从政治制度主义、政治行为主义转向了政治社会学，后者研究的主题，恰是制度运行的经济环境、社会框架以及文化心理。可以说，政治社会学就是运用整体的、系统的、体系化的视角与方法，探究人类公共事务的优良治理。人类公共事务的治理之道，实质是政治社会学研究的基本要素之间相互关系与不同的组合形式。这些基本要素包括：权力与权威、制度、组织、文化及价值观。
无论是国家治理还是社会治理，权力和权威问题首当其冲。实现和维护秩序是权力和权威体系的核心诉求。在中国，党和政府是最主要的治理主体。政府及其能力，是文明社会的表征之一。《联邦党人文集》第51篇写道：“在组织一个人统治人的政府时，最大的困难是首先必须使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。”美国著名政治学家亨廷顿认为，“各国之间最重要的政治分野，不在于政府的形式，而在于政府的有效程度”。亨廷顿的学生福山，则直接提出“国家能力”的命题。在福山看来，国家实质是一种社会管控能力，自由市场、充满活力的公民社会固然重要，“但不能替代强大且科层的政府”。英国经济学家刘易斯在《经济增长理论》中指出，“如果没有高瞻远瞩的政府的积极推动，没有一个国家能够在经济上取得进展，尤其是英国，它成为一个伟大工业国的基础是自爱德华三世起的一批高瞻远瞩的统治者奠定的；美国也一样，它的政府，不管是州政府还是联邦政府，在组织经济活动方面始终起着巨大的作用”。可见，政府政策与经济发展之间关系极为密切。同理，对于一个国家全面现代化来说，这一判断也适用。历史经验和现实实践一再证明，国家与政府所行使的公共权力，对于人类社会的发展进步发挥着“火车头”的功能。
在政治社会学看来，公共权力是通过制度和法律来实现的。中国特色社会主义制度，具有多方面的优势。制度体系是国家治理体系的硬件，制度建设激活制度效能。在国家治理体系中，法律体系建设也占有重要地位。治理体系现代化指标之一就是法治化水平。依法治国，治理主体依法治理、依法行政，在法律和制度的框架下，进行治理活动。党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。而法律的执行与监督责任，则在组织与人事。政府作为最主要的社会组织，执行法律以维护社会秩序，并推动社会发展。在当今世界，政府对人类实现善治仍起着决定性作用。在中国语境中，政府是一个广义范畴，是包括党委政府在内的协同机制，并通过以中国共产党为核心的“党政体制”呈现出来。尤其要强调的是，在整个治理体系中，中国共产党各级组织发挥着非常重要的作用。在治理体系和治理格局中，各级党组织处于领导地位，是最后的责任人。党的领导，依靠的是各级党组织的战斗力和发挥的先锋模范作用，党的组织建设极为关键，党组织的执行力，也是治理能力的重要指标。
如果说法律、制度以及组织，是政治社会学关注的广义的制度内容，那么，文化心理、社会传统及价值观，则是政治社会学关注的观念内容，属于精神层面的隐形力量。无论是制度的顺畅运行、法律的有效贯彻，还是组织的认同感、凝聚力和活力，都离不开文化价值观的积极作用。习近平总书记指出：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”历史传承和文化传统为国家治理体系提供文化支撑。文化为社会发展提供价值引领、思想保证、精神力量、道德滋养等精神因素。当代中国的文化建设，是治理体系现代化的重要智力资源和精神支撑。社会主义核心价值观的引领作用，中国传统文化的思想积淀，都是国家治理以及社会治理的支撑体系，是治理能力发挥效用的内生性要素。
需要强调的是，政治社会学研究政治与社会、制度与文化、组织与技术要素的相互影响，在互动变化中考察人类政治生活。在国家治理体系层面，既要关注静态层面的治理主体和治理机制，同时要充分考虑国家治理体系的不同层级、不同部门、不同地域在权力配置、利益协调、职能界定等方面具有明显的差异性，考虑到地方性因素、地方性知识的差异性，以及治理的情境化因素。国家治理体系更侧重全局的、普遍性规则以及整体和长远的利益，而地方层面和执行环节的权力配置、利益协调和职能界定等则更注重局部、当前和现实。对于治理体系的差异化和情境性，习近平总书记强调：“中央通过的改革方案落地生根，必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索”，“要把鼓励基层改革创新、大胆探索作为抓改革落地的重要方法”，“把改革落准落细落实”。
最后，政治社会学在协同论视角、动态视角外，还有技术的视角。治理本身是问题导向的公共权力运作过程，具有工具性特征。治理是为解决特定的社会问题，不仅需要激活市场和社会活力，更需要改革政府，提高政府能力和效率。因此，国家治理理论既不是英美传统的社会中心主义，也不属于欧洲大陆的国家主义传统，而是强调国家与社会协同合作。简单来说，在国家治理理论看来，解决问题才是王道，合作共赢才是方向。治理的技术性属性使得其对于治理工具极为关注。在中国治理体系中，作为“器物”的技术因素，是重要的支撑力量。随着互联网、云计算和大数据技术的发展，治理工具、治理技术日益受到关注。数字技术正在推动政府公共服务优化、流程再造以及机构转型。数字技术的运用，正在大幅增强国家治理和社会治理的能力，推动国家治理体系和治理能力的现代化。
（作者单位：杭州师范大学公共管理学院）
