环境政治学是一门较为晚近的学科。最早在中国进行环境政治学研究的郇庆治教授指出，环境政治学是“为对如何构建人类与维持其生存的自然环境基础间的适当关系的政治理论探索与实践应对”。在英国约克大学环境政治学教授Neil Carter看来，环境政治学研究包括三个方面：研究与环境相关的政治理念和理论；审视政党与环境运动；从国际、国内和地方三个层面，分析公共政策的制定和执行对环境造成的影响。总的来看，环境政治学的研究路径可以划分为两类：一是把环境污染作为因变量，将国家、政府、政党、官僚机构、政治精英、利益集团、公民、公共政策等作为自变量，分析后者对前者的影响；二是把环境污染作为自变量，讨论环境污染对国家能力、政府间关系、国家—社会关系、政府—企业关系、公众对政府的信任程度以及政治转型可能产生的影响。

　　环境政策执行偏差的研究“偏差”

　　20世纪70年代，环境政治学的研究成果开始在英语世界发表，但直到1992年才有严格意义上的中国环境政治研究的英文文章发表。吴逢时教授通过梳理1976—2008年间301篇中英文文献，将中国的环境政治研究分为三个主题：自上而下的由国家和政府主导的环境治理；自下而上的公民环境意识和环境社会行动主义；环境外交。无论是自上而下的国家视角还是自下而上的社会视角，都无法回避中国环境政治的两个充满张力的“场景”。一方面，中央政府及其领导人表现出对环境问题的高度关切，将环境保护列为基本国策之一，把“生态文明”建设写入了党的报告；在中央政府层面制订了大量法律法规，建立了自上而下的环境行政管理体系；在国民经济和社会发展的五年规划中设置了雄心勃勃的环境和能源目标，鼓励环保和新能源产业的发展；积极参加国际环境事务的合作。但另一方面，大气、水等环境质量持续恶化，由环境问题引发的群体性事件和抗争不断增加，民众对环境问题的担忧程度不断上升，政府在环境问题上的公信力面临挑战。

　　为了解释和分析造成这两种不同“场景”的原因，研究者将注意力深入到了地方的具体情景中，产生了一些有代表性的研究成果，推动了中国地方环境政治的研究和发展。美国的中国问题专家李侃如教授（Kenneth Lieberthal）从国家治理结构方面进行了解释。他指出，“中国目前的政治系统体现了松散和流动性，地方多样性和自主空间很大，地方政府优先发展经济的压力巨大。因此，环境法律法规的执行非常有限，环保部门处于以短期经济发展而非长期可持续发展为目标的地方政府的领导之下。”荷兰阿姆斯特丹大学环境法教授Benjamin Van Rooij认为，地方政府对于环境法律宽松的执行可以归根于环境法律在地方层面缺乏认同，这是由中央政府的法律制定者和地方的利益相关者之间的利益冲突造成的。Genia Kostka和Arthur Mol的研究强调，“十一五”规划以来出现了不少环境治理方面的创新和实验，但由于宏观制度因素的限制，地方环境政治中的政策执行和公众参与问题仍然严重困扰着中国的环境治理。德国杜伊斯堡—埃森大学著名中国问题专家海贝勒教授则认为，虽然地方分权为地方政府灵活地执行环境政策留下了讨价还价的空间，但是中央政府通过政府内部沟通、激励和控制这三项制度变迁方式，促进了环境政策在地方层面的执行。

　　概括起来，中国地方环境政治研究的代表性观点体现在三个方面：第一，倾向于将中国的环境危机归结为地方政府在环境治理上的失败，认为地方政府及官员没有忠诚地执行中央政府的环境政策。第二，认为地方政府之所以对中央的环境政策阴奉阳违，是因为中央和地方的利益出现了冲突，环境保护更符合中央政府的利益，而经济发展更符合地方政府的利益。第三，认为地方政府在环境治理上的失败意味着地方保护主义的盛行和中央政府权威的不足，是地方分权过度和国家能力不足的结果，建议通过以环保系统垂直管理的方式来加强中央政府在环境治理中的权威。

　　上述研究能够帮助人们认识中国地方环境政治中的执行困局及其对环境治理的消极影响。然而，这些分析大多是在中国政治研究的中央集权—地方分权的研究范式下进行的，其问题意识很大程度上受到中国研究圈子的塑造，主要来自于中国研究和比较政治研究中的中央—地方关系、集权—分权范式等。事实上，所谓“政令不出中南海”的政策执行困境，并不是什么“中国特色”。20世纪70年代美国的公共政策执行研究文献早就指出，政策执行偏差在几乎所有政治系统和所有政策领域都不同程度地存在着。一项政策的具体执行结果会受到政策制定、政策特征、执行机构的认知、意愿、激励和能力及其他一些制度性和情境式因素的影响。正如笔者此前研究中指出的，中国环境政策框架表现出的冲突性与模糊性相结合的特征在一定程度上导致政策执行者将其解读为“象征性政策”，选择“象征性执行”模式，从而产生了一定程度的政策执行偏差。再者，“压力型”的政治激励方式对于纠正地方环境政策执行偏差的有效性存疑，单纯提高环境指标在干部考核指标体系中的重要性并不一定有利于真正提升地方环境治理的绩效。相反，由于指标设置、测量和监督中存在的一些制度性缺陷，为地方政府官员操纵环境数据提供可能性，可能进一步导致地方政府在环境治理中的公信力流失。

　　公共政策分析的视角

　　从公共政策分析的视角观察中国地方环境政治，可以避免割裂政策制定与执行结果之间的密切关系。很多情况下，地方环境政策执行偏差是植根于环境政策的制定过程的。认识到这一点，可以帮助地方环境政治的研究者跳出中央集权—地方分权的理论范式。事实上，很难根据某个政策领域的“政令不出中南海”现象来判断中国政治体系中的分权与集权状况。那些认为地方层面的政策执行偏差是中央政府“国家能力”减退的表现的观点，通常带有研究选择上的偏向性，更偏向于关注那些执行困难或失败的政策领域，较少将研究目光聚焦在那些较为成功的政策执行案例上。事实上，政策执行偏差不是存在于所有的政策领域；在不同地方，其表现形式和程度也不尽相同。那些简单、不需要重大的程序性改变、不涉及利益重新分配的政策领域相对容易执行。相反，创新性的、复杂的，和涉及利益重新分配的政策领域的执行非常困难，环保政策恰好就是后者的典型例子。而计划生育政策的执行，就被周雪光教授视为“权威体制贯彻实施国家意图的一个突出成功的案例”。

　　可以看出，中国地方环境政治研究建立在环境政治学的学科基础之上，但问题意识受到中国研究的中央集权—地方分权理论范式的主导。公共政策分析理论的引入，能够在一定程度上丰富研究者的观察视角，可能避免受到主导性理论范式的支配。当然，为了展现更为复杂的、多维的中国地方环境政治图景，研究者还应该不断寻找新的理论工具，从而避免被固有的问题意识和理论范式支配。

　　（作者单位：中国人民大学国际关系学院）