【核心提示】当前发展农村基层民主，最根本的着力点就是要通过实现中国农村新型集体力量的组织再造，大力发展农村集体经济，从而使农民与集体的利益捆绑在一起，实现共同发展，共同富裕。

    我国农村基层民主作为中国民主政治发展的“试验田”，经过近三十年的发展，成效非常显著。然而，就目前农村基层民主的实际运行状况来看，一些地方在民主选举、民主管理、民主决策和民主监督等方面还存在走过场的现象，村民民主参与程度不高。造成这种状况的原因很多，但其中的根本原因是当前农村财政困难所引起的基层组织功能弱化和由小农经济模式所导致的农民的“去组织化”。

    “去组织化”影响农村基层民主

    2006年取消农业税后，村级组织的财政收入主要来源于两块：一是国家的转移支付，二是农村集体经营性收入。在财政转移支付方面，除了中央和省级政府划拨的经费外，县、乡两级政府本身财政困难，根本无力给村级财政增加更多的转移支付。而在村级集体经济收入方面，由于家庭联产承包责任制改革，集体资产大量流失，很多村集体经营性收入占村级财政的比例很低。有些村庄更因过去的公共工程建设、升级达标、高息借贷交税费等而负债累累。

    农村财政的不足已经严重影响到我国农村基层民主政治的建设。首先，导致村委会本身难以有效运作。村委会办公经费紧缺，更无力承担农村社会服务支出，从而导致其功能弱化，许多村级工作难开展，村委会在民主管理、民主决策和民主监督等工作上要么无法落实，要么流于形式、走过场。其次，由于村级财政“空壳化”，村干部的许多承诺、设想无法开展和实现，村民难以对竞选村干部活动产生兴趣，从而陷入“无钱办事、无人管事、无人愿意当村干部”的尴尬境地，从而严重影响了村民政治参与的热情。最后，由于村级财政主要靠政府的转移支付，而且许多地方实行“村财乡管”的措施，使得村委会对乡镇政府的依附性增强，成为乡镇政府的“下级单位”。

    另外，由于家庭联产承包责任制的推行，确立了以农户家庭为中心的财产关系，使农村的生产和经济活动的重心由集体向农户转移，从而导致传统的社会联系遭到破坏，而建立在社会经济分化上的新的社会联系还没有建立起来。同时，农村集体资产大量流失使得基层组织丧失了对农民的控制和引导，而小农经济背景下农民的原子化趋势又进一步降低了农民对于乡村公共权力的依赖性。再加上大规模的农村人口流动，特别是大量青壮年劳动力久居城市，且已习惯城市生活，对于农村公共事务漠不关心，从而加剧了农民和集体之间的分离趋势。农民的这种“去组织化”和原子化造成了农村民主主体的流失，在很大程度上影响了基层民主在农村的实现水平。

    农村集体组织再造

    只有将农民的利益与村集体利益紧密联系起来，农民才会关心集体经济的发展，关心农村的公共事务，农民的积极性和主动性才会被调动起来。因此，当前发展农村基层民主，最根本的着力点就是要通过实现中国农村新型集体力量的组织再造，大力发展农村集体经济，从而使农民与集体的利益捆绑在一起，实现共同发展，共同富裕。 

    1.大力加强农村新型集体组织建设。可以借鉴东亚地区的日本、韩国及我国台湾在农村建设方面的有益经验，将我国农村改造成为自治的、综合性的、社区型的集体经济或合作经济组织，实行“经社合一”。可以通过若干试点，在有条件的农村，组建以农民自愿参加的农村土地股份合作社为主体的新型集体所有制和以基层党组织为核心的新型集体组织。其核心任务是大力发展村级集体经济，为解决当前各类“三农”问题、实现社会主义新农村建设目标奠定雄厚物质基础。农村集体经济发展水平的不断提高，必将使集体与村民之间的经济联系加强，为村民的政治参与提供坚实的经济基础，也使村民对于村委会的关注度和参与公共事务的热情不断提高，从而改善村民的政治冷漠。

    2.积极推动农村社区建设。大力发展农村社区，使农村社区成为提供农村公共产品、公共服务及社会保障事业的主体。培育农村社会生血造血功能，使其具有自我保障、自我扶持、自我服务的功能；使农村社区自身有能力提供公共服务和社会保障事业所需的物力、财力及人力资源。随着农村社区发展为新型集体组织，一旦在财务上建立公积金、公益金制度，就能为农村、农民集体福利事业提供制度化的资金保障。农村社区还应当成为独立的法人组织，作为个体农民的新型组织化载体，代表农民的利益，处理集体遇到的各类法律、社会、经济纠纷，为农民提供利益表达、诉求的正式渠道，逐步成为农民维权、争取话语权的社会利益集团。

    3.全面理顺乡村关系及村“两委”关系。首先要正确处理“乡村关系”，既要防止乡镇政府的“越权”，又要防止政府对农村社会的“失控”。乡镇政府必须改变以往的“行政化”作风，在充分尊重村民民主权利的基础上，加大乡镇对村级组织的领导、指导和监督力度，使农村真正实现村民自治。其次要理顺“两委”关系。鼓励和支持农村党员通过竞选进入村委及其他村级组织，特别是发挥监督作用的组织，如理财小组、监督小组；建立“两委”联席会议制度，凡是涉及村政的大事先由“两委”共同研究，然后提交党员代表大会和村民代表大会决定，使支部管的大政方针与村委管的具体事务有机结合起来，这样既维护了党支部的领导地位，又体现了广大村民的意志；实施“阳光作业”，把村财务、政务、党务等重大事项内容公开，接受党员、村民的监督。

    4.积极推进基层民主化进程。首先，必须坚持党的领导原则，做到人民当家作主与党的领导的有机统一，有序推进基层民主化进程。其次，保障和维护农民的民主权利。最后，积极开展基层民主协商，充分相信群众的智慧。

    5.积极创新农村财政管理模式。首先要改革和完善村级财政体制。改革“村财乡管”的财政模式，将村级财政归还农村，从而避免村级财务在“托管”过程中可能遭受的损失，同时也可增强农村基层组织的自主性。其次要提高村级财务自我管理水平。提高村级财务管理的意识，加强对村干部和财务管理人员的培训，提高村级财务管理的水平。成立村级财务管理服务中心，确立专门人员具体负责村级财务的核算管理工作，同时加强村民民主理财小组、村级民主监事会等组织对账务管理、资金管理和报账事宜的监督。

    （作者单位：湖北省社会科学院政法研究所）