新冠肺炎疫情给全球公共卫生治理带来挑战，各国重新审视并健全本国的传染病防控机制。对欧盟而言，自一体化以来，传染病危机便成为成员国与欧盟面临的共同挑战。因此，防止跨境传染病威胁一直是欧盟公共卫生领域的重要议题，与之对应，建立健全应对机制也成为欧盟治理体系中不可或缺的组成部分。

　　应对机制形成的三个阶段

　　欧盟传染病应对机制随着疾病形势的变化与公共卫生政策的演变而发展，其过程大致分为萌芽、发展与深化三个阶段。

　　萌芽阶段。1993年，《马斯特里赫特条约》提及疾病防控问题，欧盟“应通过鼓励各成员国间的合作，以及必要时通过支持各成员国的行动，为保证高水平的人类健康保护作出贡献”。关于卫生权限，《欧洲联盟运行条约》则规定，“欧盟行为主要作为国家政策的补充”，“应尊重成员国在定义其卫生政策以及组织和提供卫生服务与医疗方面的责任”。在实践中，成员国应与欧盟委员会协调卫生政策和计划，欧盟委员会也可采取有益的主动行动，特别是制定指导方针，促进这种协调。

　　20世纪末至21世纪之初，欧盟传染病应对机制的建立工作逐步开始。1998年，欧盟通过“关于建立流行病监测和传染病控制网络”的决议，将主要的传染病病例定义及监测方法标准化，使得各国数据资料能更好地被其他成员国吸收理解。根据决议，欧盟建立了早期预警和响应系统（Early Warning and Response System），主要是当潜在的传染病存在向其他成员国蔓延时，对欧盟及成员国发出预警信息，以便采取协调一致的防治措施。2001年10月28日，欧盟又设立了卫生安全委员会（Health Security Committee）。这是一个由欧盟委员会和成员国高级代表组成的非正式合作机构，负责协调欧盟内部有关卫生安全问题的具体措施。从欧盟成立至21世纪初，虽然超国家性质的欧盟传染病防控机制尚未建立，但加强信息交流、强化协调应对已成为成员国的基本共识，为后续发展奠定了一定基础。

　　发展阶段。进入21世纪，随着全球传染病风险不断增加，欧洲民众对欧盟在现有卫生体系中的实际作用产生怀疑，要求完善传染病应对机制的呼声日渐提高。

　　为此，2003年12月，欧盟决定建立欧洲疾病预防与控制中心（European Centre for Disease Prevention and Control，以下简称ECDC）。2004年4月，ECDC在斯德哥尔摩正式成立，标志着欧盟传染病应对机制的发展进入一个新阶段。ECDC是一个独立的欧盟机构，囊括了诸如欧洲传染病网络、早期预警和响应系统等卫生机构，呈现出集中化趋势。2004—2013年是欧盟传染病应对机制的发展时期。ECDC的成立标志着欧盟拥有了应对突发卫生事件的中心机构，强化了欧盟的传染病防控能力。但需要指出的是，这一进步主要体现在风险评估方面，在有关成员国防控措施方面，欧盟的这些机构很少涉及更具政治意义的风险管理任务。

　　深化阶段。进入21世纪第二个十年，虽然欧洲传染病发病率保持稳定甚至呈现下降趋势，但德国大肠杆菌疫情、埃博拉病毒等均表明传染病威胁会随时暴发。疫情形势的变化要求欧盟建立一个更全面的卫生安全框架。2013年，欧盟通过了《跨境健康威胁决定》（Cross-Border Health Threat Decision），以立法形式加以贯彻落实。该决定旨在“通过支持成员国之间的协调与合作来增强预防和控制人类疾病的跨境传播的能力”。《跨境健康威胁决定》是“改善欧盟卫生安全与保护公民免受各种健康威胁的重要一步”。它规定了欧盟在应对跨境传染病威胁时的运作模式，补充了国家政策在传染病防控领域的不足。

　　成员国之间利益协调难度不断增大

　　尽管欧盟已建立较为完备的传染病应对机制，但面对新冠肺炎疫情时，欧盟传染病防控体系仍旧显得捉襟见肘。欧洲改革中心研究员提出：“我们必须承认欧盟最初的危机反应是混乱而且滞后的。”反思欧盟防疫的不足之处，我们不难发现，不仅欧盟传染病应对机制有所局限，其整个治理体系也存在困境。

　　首先，欧洲疾病预防与控制中心的行政权力不足。根据《跨境健康威胁决定》，在传染病应对机制中，ECDC是监测、预防和控制的中心机构，承担着风险认知、评估和管理任务。但在实际操作中，ECDC主要在风险认知和评估阶段发挥作用。至于风险管理，ECDC既不能取代成员国的活动，也无权向任何机构发出命令。这种科学技术与行政权力相分离的设置，严重制约ECDC的行动效力。就新冠肺炎疫情而言，ECDC于2020年1月初便展开疫情评估工作。在2020年2月14日报告中，ECDC准确预测到，一旦新冠肺炎疫情在欧洲大规模蔓延，那么欧洲现有的医疗资源或许无法承担疫情压力，建议各国增强应变能力。面对科学专业的防控建议，各国政府并未及时采纳。因此，就目前来看，ECDC虽是欧盟传染病防控网络的中心，但它仅仅是一个信息收集的技术机构，缺乏真正的行政权力。

　　其次，欧盟治理体系中应对突发危机的政策滞后性。传染病防控不只是卫生问题，而是涉及全方位的治理机制。多层治理是欧盟治理的主要模式，即不同行为体在非等级制、非集中的正式和非正式互动模式下解决共同行动问题。虽然这种模式能照顾到不同行为体的利益诉求，但也造成欧盟决策效率较低、政策应对滞后等缺陷。在新冠肺炎疫情防控中，无论是医疗物资调配，还是经济纾困计划，欧盟的应对大都落后于疫情形势的变化。这种类似“亡羊补牢”的行径固然由于疫情暴发过于突然，但深层原因在于欧盟传染病治理体系中的缺陷。从公共卫生视角看，卫生政策是一个多形态、复杂的政策领域，这种跨领域性质使其在许多方面受到其他政策部门的限制，而欧盟又是由不同政府层面、相互重叠的机构构成的治理体系。在这一体系中，欧盟一旦遭遇综合性危机，其治理结构中“固有的系统命令彼此不能相容，不能按等级整合”，应对措施也就往往滞后于危机的发展。

　　最后，欧盟共同利益与成员国国家利益协调的困境。近年来，由于成员国利益协调的难度增大，部分成员国内部甚至出现退出欧盟、重回主权国家的势头。这种极端现象使欧盟的脆弱性进一步放大，即“它的政治决议必须依靠成员的相互妥协和自愿执行，而欧盟……越来越难以实现利益和价值观的妥协”。从新冠肺炎疫情的暴发来看，扣押医疗物资、关闭本国边境等乱象使欧盟共同体利益与成员国国家利益的冲突展露无遗。造成这种现象的原因既有民族国家与欧洲共同体不可调和的矛盾，也是欧洲一体化发展不平衡导致各国在合作能力与意愿上存在差异性的结果。

　　综上所述，欧盟自成立以来，其传染病应对机制一直在发展中不断健全。但囿于卫生政策的复杂性以及欧盟条约的规定，这种机制存在诸多不足之处，欧盟也仅扮演着“协调者”角色，防控权力较为薄弱。在新冠肺炎疫情冲击下，欧盟必然会修复传染病应对机制的缺陷，扩大欧盟机构的管辖权限，并推动一体化继续深入。

　　（作者单位：南京大学历史学院）