如今，在复杂的网络信息环境中，一些虚假、不实、不良信息和谣言充斥各类媒体平台空间，尽管国家和地方层面出台了一系列法律法规和政策举措，但虚假信息和谣言屡禁不止。如何运用法治手段完善虚假信息和谣言治理体系，做好法律普及和新闻事实核查工作，守好信息舆论阵地，打好新时代信息战、舆论战，是一个值得探讨的课题。
治理虚假信息的法律短板
我国现有与防范虚假不实信息和谣言传播有关的法律分为一般性立法、行政法、特别立法，初步形成了一套规制虚假信息与谣言的法律法规体系，但我国现有法律法规治理主要存在以下五方面短板。
一是部分法律法规可操作性不强，立法与司法、执法相脱节，法律实施效果不佳。可操作性之所以不强，主要原因是相关法律法规条文较为笼统，缺乏必要的司法解释和细节规定，导致自由裁量空间较大，执法机关无所适从。比如，依照行政法规定，可以对散布网络谣言行为予以规制，但由于对“较轻”“较重”等情节缺乏明确的认定标准，导致执法机关在打击网络谣言时无法准确把握惩处力度。《刑法》对“严重后果”及“重大损失”等条文没有明确的界定，缺乏针对“网络虚假信息和谣言”的明确定义和司法解释，容易导致谣言与不实言论、流言等混淆，为明确违法行为、责任承担等法律适用埋下隐患。
二是对虚假信息生产者、传播者和造谣者的处罚力度不够，法律威慑力有限。在行政法处罚措施方面，拘役、罚款等处罚力度较轻，在执法实践中不足以震慑虚假信息生产者、散布者和造谣者。比如，《治安管理处罚法》第25条规定，“散布谣言故意扰乱公共秩序的，应处以10日以下拘留或者500元以下的罚款”。500元罚款对于网络虚假信息的生产者和谣言散布者来说，损失过低，使其无所忌惮。而《刑法》中“损害商业信誉、商品声誉罪”和“编造、故意传播虚假信息罪”的刑事处罚，基本上没有附加限制或剥夺政治权利的规定，使得违法犯罪主体在接受刑罚期间仍可以继续发布或传播虚假言论，严重削弱法律的威慑力。
三是相关责任类型、责任内容不明确，责任承担方式不具体，判定虚假信息和谣言缺乏操作性手段。虚假信息、谣言传播涉及的法律责任，包括民事责任、行政责任和刑事责任三种。就民事责任而言，如果虚假信息和谣言传播者侵犯了公民个人名誉权或法人商誉，但不构成犯罪的，按我国相关民事法律规定，承担停止侵害、恢复名誉、消除影响以及赔偿损失的责任。但《民法典》只规定网络运营商知道侵权信息而未采取必要措施时，应承担连带责任，没有明确网络运营商在虚假信息和谣言传播中的作用、获知谣言的渠道，以及采取何种具体措施等问题。在具体法律操作中，当虚假信息和谣言发生时，网络运营商首先面临的问题是难以从“海量”信息中甄别虚假信息和谣言，容易造成“一刀切”式处理，即对所有“疑似”虚假信息和谣言予以直接删除或屏蔽。这不仅不利于及时澄清网络虚假信息和谣言，还可能损害公民的言论自由权利。
四是现有法律法规中的权利救济制度不完备，受侵害的权利人维权困难。虽然现有法律法规规定，被害人向人民法院起诉，提供证据有困难的，人民法院可以要求公安机关协助；但就被害人对虚假信息、谣言侵权行为提起的民事诉讼而言，由于网络使用者具有匿名性特征，我国《民事诉讼法》将“明确的被告”作为原告提起诉讼的要件之一，因此，受害者通常难以查清对方真实身份，从而为他们提起诉讼带来了难题，后续的证据收集环节更为困难。尽管《民法典》对网络侵权人和运营商的相关责任作了规定，但如何界定“知道”以及何为“必要措施”，法律条文没有具体说明，使得原告在提起侵权诉讼时，面临“取证难”问题，从而增加了被害人依法维权的难度。
五是现有法律法规对境外媒体机构及人员的适用尺度较宽，法律惩罚较为谨慎。在当前复杂的国际舆论环境中，一些境外媒体机构和人员频频发布虚假信息、谣言，抹黑中国，损坏中国形象。我国的法律法规在针对境外机构和人员的适用方面，自由裁量空间大，没有作出严格细致的法律规定；针对境外媒体和人员制造的虚假信息和谣言回击力度不够，多数只停留在口头层面。同时，我国现有法律法规针对境外机构和人员的部分行为要件比较难以认定，法律惩罚较为谨慎，一般持批评和督促改正态度。
健全法律法规治理体系
第一，进一步完善国家法律法规内容体系。首先要从《刑法》第291条、《治安管理处罚法》第25条、《互联网信息服务管理办法》《网络安全法》等几方面完善法律法规条文，借鉴国际法律经验和国内司法实践案例，优化立法内容、法律条文和行政规定、规则，提升法律条文的可操作性。同时，政府部门和社会组织、行业团体应不定期地针对社会热点问题发出预警，根据举报或检察机关的要求，对虚假信息、谣言的生产和散布主体、传播渠道，采取相应的法律惩处和限制措施。对于涉嫌违法的行为，追究相应责任主体的行政或刑事责任。
第二，进一步发挥行业组织主体的治理作用。充分发挥行业组织、社会团体和高校专家的作用，完善行业组织关于虚假、不实、不良信息和谣言方面的治理制度，提升制度执行效力，加强对虚假信息和谣言的监管。行业组织应制定包括防止虚假信息和谣言在内的职业道德准则，保证信息传播客观真实，强调信息伦理道德和社会责任，限制滥用新闻和信息传播自由，尊重公民的私人权利。构建新闻信息评议制度，强化各类媒体平台信息内容监管力度。建议依托全国和各省（市）相关行业协会、社会组织，设立信息委员会，负责对信息内容争议案件进行仲裁。
第三，加强普法教育，提高媒体的法律自律性。在主流媒体内部建立严格的信息内容审查制度，防范虚假信息和谣言的传播。聘请内部“媒体监察员”或“读者代表”，协同审查监管，或设立信息内容监察室或新闻内容检查委员会之类机构，加强主流媒体的自我监督力度。为减少虚假信息、虚假新闻和谣言对主流媒体形象和媒体公信力造成的不良影响，需充分发挥政府部门、行业协会、社会团体和高校等主体力量，强化虚假信息和谣言治理法律法规的普法教育，加强媒体及其从业人员的信息内容生产、传播的法律自律性。
第四，做好新闻事实和信息内容核查工作。目前，社交媒体平台成为重要的信息传播媒介，社交媒体空间的虚假信息和谣言往往在短时间内增殖、裂变，伴随着各种利益、偏见和偏激情绪，容易产生广泛且恶劣的社会影响。这需要社交媒体平台构建完善的信息内容核查制度。事实核查机构扮演着“把关人”的角色，掌握着判定事实“真相”的媒介权力，这一权力不应由机构媒体垄断，而应被不同类型的信息事实核查机构“再分配”。信息内容核查主体应包括以下几类：传统主流媒体衍生出的事实核查机构，承担媒体机构本身的信息伦理道德和社会责任；由新闻院校、记者编辑团体等主体创建的第三方事实核查组织；网络科技公司旗下的核查主体，如“腾讯较真”；社交媒体平台的核查主体，如微信官方辟谣账号“谣言过滤器”。
第五，守好法律底线，完善责任追究制度。为守好法律底线，需要政府部门发动各类媒体平台、社会组织、互联网企业和行业专家主体，构建一整套完善且具有可操作性的责任追究制度。加大对虚假新闻、谣言的法律惩处力度，切实做到有责必究。首先，建立违纪违规新闻采编人员档案制度，完善网上查验记者证、查询违纪违规记录的功能；其次，建立新闻和各类媒体平台从业人员退出机制，对主观恶意造假、严重违法违纪的害群之马，要坚决清除出新闻媒体队伍；再次，进一步完善新闻媒体市场退出机制，对严重违规或经整改后仍无改进的各类媒体尤其是社交媒体，实行市场退出机制。
（作者单位：上海交通大学媒体与传播学院）
