今年以来，我国发生数起严重暴力恐怖事件，造成重大人员伤亡和财产损失，带来了极为恶劣的影响，引起世界舆论的强烈谴责。恐怖主义已经成为当今世界的公害之一，多国政府明确表示将严厉打击恐怖主义。专家认为，在国际反恐大背景下，我国现阶段的反恐形势要求尽快推进反恐立法，为反恐斗争提供必要的法律保障。

　　反恐立法已具备条件

　　2014年全国“两会”期间，不少代表委员建议应尽快出台“国家反恐法”。自美国“9·11”事件以来，我国便一直有为反恐立法的呼吁。去年至今发生多起严重暴力恐怖事件后，反恐立法成为社会各界热议的话题。

　　世界上反恐经验最为突出的美国和俄罗斯都有反恐法，前者专门制定了针对反恐的《爱国者法案》，后者制定了《俄罗斯联邦反恐怖主义法》。中国社会科学院法学研究所刑法研究室主任刘仁文认为，我国的反恐立法在临时性和应急性的驱使下，表现为对各种法律的修补，欠缺一部统一、完整的反恐法。

　　“例如，没有对恐怖活动、恐怖组织和恐怖活动人员的含义作出规定，直到2011年的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》才初步解决了这个问题。”刘仁文说，“这个决定的许多内容都带有原则性，如关于反恐国际合作，只有第6条的一句话。而这句话，早在刑事诉讼法第17条中就有了类似表达，且正因为刑事诉讼法只有这一条规定，才被学界视为我国在国际刑事司法合作方面缺乏国内详细立法。”

　　“加大力度惩治暴恐犯罪、切实保护群众安全和维护人民大众权益，保障犯罪嫌疑人的基本人权，是我们面对当前国际、国内恐怖犯罪情势强力推进立法的最为基本的出发点，也就是根本之目的所在。”湖南大学犯罪学研究所所长王燕飞表示。

　　复旦大学国际问题研究院教授沈丁立认为，反恐立法的目的就是依法办事，“怎样‘打恐’，要按照法律办，而不仅仅是按照行政办。要让从事暴恐犯罪的人知道他会面临怎样的结果。让全国人民知道我们是依法治国的，对这样一种严重损害社会稳定、影响人民生命安全的极端行为，国家是进入到反恐的法治正常轨道来执行的”。

　　“‘9·11’以后，中国加快了反恐立法的进程，尤其是在反恐刑事立法方面，不断强化刑事立法的反恐效能。”西南政法大学刑法学者倪春乐认为，“总体上，我国的反恐立法质量和体系都有待加强。当前需要尽快出台一部能统领、组织、协调、衔接各方面反恐力量的反恐法，而且从当前反恐理论研究和实践的情况看，我们已经完全具备了制定这样一部法律的条件。”

　　反恐法需丰富立法内容

　　反恐立法首先是定性问题。沈丁立认为，“世界上关于‘恐’有两百多种定义，我们对‘恐’下的很多定义是自相矛盾的，必须设立一个自身接受的、可靠的定义。”

　　“中国的反恐不仅需要适用刑事司法途径，也需要辅以立体化的社会治理，因此反恐立法应当是综合性的立法。”倪春乐认为，“反恐立法应当强化以下几方面内容：一是反恐预警立法，包括人员预警和情报预警；二是反恐刑事立法，包括完善针对恐怖主义的罪名体系和刑罚体系，设立反恐特别刑事诉讼程序以有效应对暴力恐怖犯罪；三是强化特定领域反恐内容的立法，未来应重点打好反恐融资战、反恐网络战、反恐文化战、反恐宣传战。”

　　对此，刘仁文认为，专门的反恐法需顾及多个方面，“如需要建立反恐专门机构，需要对恐怖威胁进行分析、评估，恐怖袭击发生后，需要及时为受害群体提供经济社会援助及心理矫治等”。此外，刘仁文表示，还要重视反恐中的人权保障，注意权力部门的相互制约和体外监督。发挥刑法与其他法律的互补作用，相对于警察法和情报法，刑法对反恐的作用很有限，必须从犯罪的社会原因、个体原因、环境原因及被害原因等多角度采取综合手段。这就需要完善其他相关法律，与刑法结合起来发挥其效能。

　　王燕飞认为，国内反恐法尚需要拓展与丰富立法内容。首先，要对既有立法进行综合、体系性建设，形成一个整合的法律力量。其次，要构建全面预防恐怖犯罪的社会体系，在金融、人口管理、危险物品管理等方面全面作出预防性立法反应。再次，要对反恐的组织机构及其职权范围等在立法上作出特别规定。最后，要对有关犯罪嫌疑人、受害人、社会公众的权利等作出更为明确的规定。

　　构建协调的反恐法律体系

　　我国把恐怖组织作为专门规范对象，始自1997年的新刑法。2011年10月底，全国人大常委会曾通过一份《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，这是中国第一份专门针对反恐的法律文件。

　　谈到目前反恐立法面临的困难，倪春乐认为其主要体现在三个方面：我国现有的具有实质性反恐内容的规范分属于不同的法律部门，如何构建协调一致的反恐法律体系是难点之一；在立法意旨和具体内容的设置上如何确保高效打击和基本权利保护的动态平衡是难点之二；如何协调国内反恐立法与有关反恐国际公约的内容是难点之三。

　　刘仁文也认为如何构建协调的反恐法律体系是难点。在制定反恐法过程中，法律规范之间如何协调，包括如何使反恐法与相关法律相衔接，以保持我国法律体系内部的和谐，是立法的难点。他认为还需要对专门的反恐设计进一步深化。

　　“事实上，自‘9·11’事件之后,我国有关部门就一直在致力于制定一部系统的《反恐怖法》，但由于其中的很多问题尚未达成共识，为确保立法质量和效果，立法机关决定先以‘决定’的形式来推进反恐立法，这也反映了国家对反恐怖工作的慎重态度。”刘仁文说。