打赢污染防治攻坚战是保护生态环境、建设生态文明的重要内容。自党的十八大将生态文明建设纳入我国社会主义事业“五位一体”总体布局以来，中央发布了《关于加快推进生态文明建设的意见》，制定了生态文明体制改革总体方案，实施了大气、水和土壤污染防治三大行动计划，“十三五”规划继续把控制主要污染物排放作为重要的约束性指标，并增加了改善空气、水等生态环境质量的约束性指标。在党中央的坚强领导下，各部委各地区周密部署、认真组织、切实落实，实现了污染控制和环境质量改善的阶段性目标，生态文明建设成效显著。
目前，我国污染防治攻坚战已经全面打响，《打赢蓝天保卫战三年行动计划》印发，各地陆续制定打赢蓝天保卫战实施方案。这是一场在习近平生态文明思想指导下，由党中央坚强领导、各部门分工协作、全社会共同参与的攻坚战。打好污染防治攻坚战，切实保护生态环境、促进生态文明建设，是我们党在治国理政中及时回应人民群众对良好生态环境需求、着力解决突出生态环境问题的重要举措。充分发挥党的领导和我国社会主义制度集中力量办大事的政治优势，是推进生态文明建设的独特中国路径。
打好生态文明体制改革攻坚战
经济发展和环境保护不是对立的，在发展经济的过程中出现的严重环境污染问题，本质原因是生态环境保护体制机制的不完善，生态环境保护制度失效。党的十八大以来，中国在生态文明体制改革方面取得了重大进展，建立了生态文明制度体系的四梁八柱，推动生态环境保护发生了全局性的历史转变，为进一步打好污染防治攻坚战奠定了较好的制度基础。当前，我们必须继续加快生态文明体制改革，完善生态环境保护体制机制，坚持用制度约束企业守法、监督政府履职、鼓励公众参与，以体制改革的攻坚战支持打赢污染防治攻坚战，实现生态环境全面加速改善。
第一，尽快落实党的十九届三中全会精神，加快整合分散的生态环境保护职责，强化生态保护修复和污染防治统一监管。按照生态环境监测网络建设方案要求，改革生态环境监测体制，建立覆盖全国天地一体化的生态环境监测网络，实现国家和区域生态环境质量预报预警和质控。加快上收国家生态环境质量监测事权，实现“国家考核、国家监测”。确保提高生态环境监测数据质量，为打赢污染防治攻坚战提供基础数据和完整信息支撑。全面完成省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革。健全领导干部政绩考核机制，实施领导干部生态文明考核和追责问责机制，落实地方政府责任。加快建立和实施生态环境损害赔偿制度，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。
第二，继续完善污染物排放许可制。对固定污染源实施全过程管理和多污染物协同控制，按行业、地区、时限核发排污许可证，全面落实企业治污责任，并强化事后监管和处罚，倒逼企业守法。完善环境监管执法“双随机、一公开”监管制度，以随机抽查的方式加强环境的事中事后监管，并将查处情况及时向社会公开。
第三，完善中央环保督察，压实地方政府的污染防治和生态环境保护责任，通过加强问责，使我国污染防治治理流程完整。特别是，中央环境保护督察制度，是党中央、国务院推进生态文明建设和环境保护工作的重大制度创新，是强化生态环保责任、解决突出环境问题的重要举措。这是生态环境领域国家治理体系的一项制度创新，是党领导人民有效治国理政的重要创举。
打好制度和监管能力建设持久战
打好生态文明体制改革的攻坚战，既是打赢污染防治攻坚战的前提，也是建立和完善生态文明体制的需要。在生态文明领域，我们还要打好制度和监管能力建设的持久战，形成以最严格的法律和制度保护生态环境的长效机制，推动生态环境领域的国家治理体系与治理能力现代化。
一是加快建立和完善生态环境保护的法治体系。建立健全生态文明领域的法律制度，明确不同主体在节约资源、保护环境方面的权利和义务，明确国家和政府在生态环境监管方面的权力和责任。在生态环境领域法治建设方面，坚持不懈地推动科学立法、公正司法、严格执法、全民守法，增强全社会生态环境保护法治意识。推进环保法庭建设，加快行政执法与刑事司法的有效衔接。
二是加快建设和不断完善生态环境领域的现代监管体系。按照党的十九届三中全会关于深化党和国家机构改革的决议要求，推进生态环境体系建设，分别在中央和地方将分散的生态环境保护职责整合起来，形成中央和地方适当分工的生态环境监管组织体系。强化监管程序的法治化、规划化、程序化、透明化。逐步引入成本效益分析方法，适时调整监管标准，优化监管工具，不断提高监管的科学性和专业化水平，持续改进监管的效能和效率。不断提高监管机构人员的专业技能，从编制、财政经费上给予充分保障，提高监管人员积极性和能力。进一步完善生态环境监管的问责机制，强化中央问责，使中央环保督察常态化。坚持生态环境保护的党政同责制度，建立和完善尽职免责条款，使问责更加精准。避免将问责简化为事后追责，而是要以问责为契机，发现监管程序、监管方法、监管工具中存在的短板和漏洞，以进一步建立健全监管程序、完善监管制度。要以持久战的精神，久久为功，推动形成组织体系合理、监管程序透明、监管工具多元、监管资源充足、监管能力强、问责机制完善、外部监督有力的生态环境监管体系，并能与时俱进、不断改善。
三是持续提高生态环境监管能力。推进生态环境领域法制建设，为各级监管机构充分授权。加快建立覆盖全国的生态环境监测网，提供及时、全面、完整、准确的生态环境信息，为监管机构充分赋能，使其支持高效、及时的环境监管执法。加强科技投入，弄清各种生态环境污染的成因，找到有效防治环境污染、保护生态的科学方法。开展大数据应用、环境承载力以及重大污染事故的监测预警，支撑政府部门和监管机构及时启动生态环境保护应急联动机制。保证稳定的财政投入，使各级监管机构能够有先进的分析检测设备和执法资源，确保有效环境监管。要不断加强生态环境保护的人才队伍建设，吸收包括法学家、经济学家、环境工程师在内的专业人员加入生态环境保护行业，真正建立“特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献的生态环境保护铁军”。需要说明的是，组织机构的能力，镶嵌在组织程序、组织成员个人技能以及团队合作中，要提高生态环境监管效能和效率，必须持续提高监管机构的能力，需要特别重视生态环境监管的规范化、程序化、内部问责和外部监督，使监管机构内部有动力、外部有压力。
总之，打赢污染防治攻坚战，必须打好生态文明体制改革的攻坚战，打好生态环境制度和监管能力建设的持久战。这些都属于推动生态环境领域的国家治理体系与治理能力现代化的组成部分，我们既需要当期着力，讲求实效，同时也需要持续努力，久久为功，两者不可偏废。
（作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所）
