【核心提示】制度性腐败不是制度的腐败，而是人“利用”制度中存在的问题或者“钻”制度空子而产生的腐败行为。防治制度性腐败，除了考虑制度本身的问题还要考虑到人的问题，并将二者紧密地联系在一起加以综合考量。为此，我们不仅需要从完善制度的角度，考虑制定更加完备、配套的制度体系来实现“不能腐”和“不易腐”，还要深入研究如何利用制度实现“不敢腐”。

　　1980年，邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》中就提到了“制度性腐败”的问题，并予以高度重视。他说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”十八大以来，中共中央加大反腐败力度，强化新形势下反腐倡廉建设的指导方针、目标任务和总体要求，采取强有力的措施对腐败行为进行坚决打击。这充分彰显了中国共产党反对腐败的勇气和决心。

　　2013年，习近平同志在《把权力关进制度的笼子里》中指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”倘若“不敢腐”主要是从官员个人道德品质角度来防治腐败，那么“不能腐”和“不易腐”主要是从制度完善角度来防治制度性腐败的发生。

　　可以看到，要实现“不敢腐、不易腐”，关键要用制度、用好的制度来防治腐败，尤其是要防治制度性腐败，为此我们首先要认识到制度上存在哪些会引发腐败的因素，只有认准、看清了制度上存在的不足，才能对症下药，才能利用好制度防治腐败。具体而言：

　　第一，制度设计层面。现实中，一些制度在设计中预留出的较大自由裁量空间，给一些法律意识淡薄、自控力不足、道德约束力较弱的制度执行者，留下了钻制度空子的机会，而一旦钻制度空子的事件频繁发生，必然引发制度性腐败。因此，与政府权力运作相关的制度设计应强化制度本身的约束性，需要尽可能减少制度设计上预留的自由裁量权，缩小执行者行使权力的主观臆断空间，确保制度的客观性、公正性、权威性。有学者曾提出，与政府权力运作相关的制度设计应优先采取控制人性中“恶”要素的方案，来限制自由裁量权使用时人性中“恶”要素的作用。麦迪逊也说过：“如果人都是天使,就不需要任何政府了；如果是天使统治人，就不需要对政府有外来的或内在的控制了。”可见，防治制度性腐败，就是要将关口前移到制度设计之初来认识和解决问题，应当率先在制度如何制约人的问题上发力，缩小主观随意性权力适用空间，有效限制人性中“恶”要素的作用，在制度设计时周全考虑影响制度性腐败的关键问题。

　　第二，具体法律法规层面。我国一些法律规范中，对所规范权力的边界和分工缺乏较为清晰的制度化规定，致使在认识和使用权力时出现模糊，这为制度性腐败的发生提供了可能性。例如，在处理旅游景区食品宰客问题上，旅游、卫生、工商、公安等部门都有相应的管理责任和治理义务。但是，这些部门行使权力具体处理问题时，有时会联合执法、有时会单独执法，这就容易造成权力适用的重叠和模糊。而权力适用的重叠和模糊，就大大提升了诱发权力寻租的空间，一旦执法不严情况发生，执法者就容易利用手中的权力，为个体谋取私利。

　　第三，因制度漏洞诱发的腐败，需在制度变迁和改进中弥补。在《经济史上的结构和变革》一书中，诺思提到，制度是冲突与博弈的结果，制度变迁是制度创立、变更及随着时间变化而被打破的方式。在制度变迁过程中，利益会得到重新分配。各个利益集团为了实现自身利益最大化，会进行大量而深入的博弈和谈判。因此，制度变迁是一个渐进而艰难的过程。过去，我国曾采取渐进式的经济制度变迁策略，允许“双轨制”在一定时期和领域存在。而双轨制产生的体制缝隙和漏洞，给一些官员进行腐败提供了可乘之机。这种由于制度变迁而出现的制度性漏洞，是治理制度性腐败必须要加以关注的，这是制度客观运行中出现的偏差，需要及时调整制度安排，弥补因制度漏洞引发的负面效应。

　　第四，制度的权力效用具有局限性，而这种局限也会引发腐败行为的发生。某些地方政府利用制定政策的行政权力，对本地企业和外地企业在经济上实行差别待遇，制定保护地方企业的政策规范，片面维护地方经济利益，例如规定当地只能销售本地企业生产的商品、对外地同类型产品高额征税以禁止其与本地商品进行竞争等。这些地方政府官员利用制度手段保护地方企业谋取既得利益的行为，为制度性腐败的发生埋下了伏笔。那些从地方保护性制度和政策中受益的企业和个人，为了保持自身利益的最大化，往往希望当地政府在经济发展政策和制度上继续给予支持，这就给地方政府的个别官员提供了权力寻租的空间，也给腐败的发生提供了土壤。

　　制度性腐败的发生，是制度不完善和不合理诱发的，可以说是制度自身的问题。那么，是不是就可以理解为制度性腐败只与制度有关，与人无关呢？当然不是，制度性腐败不是制度的腐败，而是人“利用”制度中存在的问题或者“钻”制度空子而产生的腐败行为。防治制度性腐败，除了考虑制度本身的问题还要考虑到人的问题，并将二者紧密地联系在一起加以综合考量。为此，我们不仅需要从完善制度的角度，考虑制定更加完备、配套的制度体系来实现“不能腐”和“不易腐”，还要深入研究如何利用制度实现“不敢腐”，不断提升人们的制度化意识，利用制度防治腐败行为发生。

　　（作者单位：内蒙古大学法学院；山东大学法学院）