中国正处于经济结构调整的关键时期，能源与资源环境和社会发展的矛盾日益突出。因此，能源结构优化对提高能源利用效率、改善环境质量、促进节能减排都具有重要意义。在能源结构优化方面，研究国外能源结构演化的规律性和外部引导措施，可以提供有益启示。

　　多因素驱动能源结构演化

　　纵观世界各国能源结构的发展历程，其演化有以下规律性特点。

　　首先，资源禀赋是决定能源结构演化的基础。资源禀赋的变化，如新能源品种的发现与利用会导致能源结构变动。例如，北海油气田的发现满足了英国近一半的能源需求，因而极大地改变了其能源结构。丹麦也受益于北海油气田的开发，从一个极度依赖石油进口的国家转变为欧盟中少有的能源净出口国。

　　其次，能源开发、利用技术水平的高低是能源结构演化的决定因素。新技术可以使能源开发成本更低廉、规模效应更显著。典型案例是，美国页岩油气开发直接得益于水力压裂等核心技术的创新突破，而后页岩油气产量迅猛增长，推动能源结构大幅改善。同时，技术进步还可以使原本被淘汰的能源重新获得高效利用。

　　再次，经济结构的变动是能源结构调整的直接动力。从长期来看，经济结构的转型升级将驱动能源需求向优质、高效、清洁的能源品转化。20世纪70年代，韩国主要依赖重工业，对石油的需求大幅增加。但随着其经济结构逐渐转向服务业，韩国的产品结构和产业结构逐渐向低碳化转型。

　　最后，能源相对价格的变动促进能源多元化。1948—1973年间，国际原油价格上涨不到40%，远低于同期其他大宗商品和工业品的价格涨幅，由此导致油价相对便宜，并驱动了全球石油消费量大幅增长；但随后的石油危机致使油价大涨，推动各国能源结构向多元化转型。

　　政府在能源结构调整中发挥重要作用

　　在世界各国的能源结构调整中，政府采取了多种措施引导和保障能源改革的顺利推进。

　　立法成为能源结构调整的行动依据。各国的能源改革往往伴随着法律的颁布和实施。例如，20世纪70年代，美国为减少对石油的过度依赖、实现能源多元化和保障能源安全，先后颁布了《能源政策与节约法案》《全国能源政策》《能源安全法案》等。21世纪以来，为应对能源安全、气候变化和能源供给偏紧的新局面，美国颁布实施了《国家能源政策》《能源政策法》《能源独立和安全法案》《美国清洁能源与安全法》等。

　　基于市场的政府干预政策是能源结构调整的主要手段。德国于1991年颁布实施了《电力输送法》，开始逐步建立利于促进可再生能源发电的固定电价制度；2000年颁布的《可再生能源法》又进一步完善了上网电价制度，公开持续的上网电价给可再生能源投资者提供了稳定预期和激励。美国通过税收减免和直接补贴等手段，鼓励能源开发利用技术创新，通过提高燃油税限制石油的使用等。丹麦政府从1981年开始每年对生物质能企业给予补贴，并对生物质能设备制造业和风机制造进行价格补贴。

　　行政管制是能源结构调整的有效手段。除了市场机制外，政府往往也借助直接管制工具，如通过设定能源产品标准、污染物排放标准、能耗标准、能源使用许可证、价格管制和进出口许可证等，进行能源结构调整。1868—1926年间，日本政府曾制定了严格的污染物排放标准，以控制城市煤炭消费。

　　开展节能教育、鼓励民众参与是能源结构调整的有益补充。为了对民众进行生态保护、低碳生活等方面的环境知识教育，英国、法国、日本、新加坡等都建立了跨部门的负责机构来全盘规划、协调沟通。例如，新加坡的教育部负责推广环境教育课程，环保局则承担节能意识教育，并组织他们到焚化厂、掩埋场、气象监测站开展学习活动等。

　　确定能源结构转型战略方向

　　在能源结构演化过程中，资源、技术、产业结构以及由此决定的价格信号起着决定性作用，相关政府政策起着引导性作用。因此，我国要从全球角度和战略高度出发制定能源结构转型方向，因势利导、顺势而为，推动能源结构稳步调整。

　　一是完善法律法规，为可再生能源的发展创造良好的法律和制度环境。我国虽然制定了十余部配套法规，但是还不够完善。例如，虽然《可再生能源法》在2009年进行了修订，但在目标、措施、保障体系、实施等方面还有不少缺陷，对有关各方尤其是电网企业的责任和权益界定不清，影响了其严肃性、公正性和科学性。

　　二是兼顾资源禀赋和环境问题，充分考虑社会承受能力，处理好清洁、经济、安全、高效的关系。近年来，我国可再生能源发展屡屡突破规划目标，导致补贴资金压力增加、配套基础设施难以适应等问题。因此，有必要对超规划的发展方式进行调整，兼顾各方利益，保护企业竞争力，尽可能减少能源转型带来的冲击。根据美国的经验，减少煤炭在终端能源消费中的比例，并在发电等用煤领域推广煤炭的清洁、高效利用，是在能源转型过程中兼顾能源安全、经济和环境目标的现实选择。

　　三是加强国际能源合作，拓展海外石油资源。鼓励本国能源企业参与国际能源合作，开展能源外交活动，实现能源供给的多元化。

　　四是有重点有方向地开发能源技术，以实现传统能源的无污染利用，或新清洁可再生能源的有效开采。如果能够实现煤炭的高效清洁利用，那么我国丰富的煤炭资源既能保证能源的持续供给，又能控制污染物的排放。此外，目前中国在南海的油气勘探已经取得技术突破，我们还自主研发了“贪食蛇”钻井技术。一旦这些技术的使用实现规模化生产，我国油气资源紧张的压力将得到极大缓解。

　　（作者单位：中国人民大学国家发展与战略研究院）