在推动节能减排和建设生态文明的宏观背景下，我国的水泥行业作为资源、能源密集型产业，近年来正面临着日益严峻的结构调整和节能降碳等多重压力。同时，伴随着我国城镇化的快速发展，城市生活垃圾等废弃物的产量急剧增加，“垃圾围城”以及“邻避效应”现象时有发生，成为制约我国新型城镇化进程的重要桎梏。治理水泥行业的大气污染，破解“垃圾围城”困境，可以利用水泥窑协同处置城市生活垃圾以及市政污泥等废弃物，这是促进水泥工业绿色低碳循环发展以及新型城镇化建设的一项重要举措。2015年，工信部等六部委联合发布了《关于开展水泥窑协同处置生活垃圾试点工作的通知》，为推进水泥窑协同处置生活垃圾提供了政策保障。

　　利用水泥窑处置生活垃圾极具推广价值

　　中国城市环境卫生协会的数据显示，全国城市垃圾的年产量达1.5亿吨，且每年以8％—10％的速度增长。由于多地垃圾填埋场库容趋于饱和，近年来垃圾焚烧产业发展迅速，诸多垃圾焚烧项目引发争议，“邻避运动”此起彼伏。“十一五”以来，水泥工业的节能减排取得积极进展。但水泥工业仍是颗粒物、氮氧化物等污染物和二氧化碳的重要排放源。现阶段水泥工业的氮氧化物排放约占全国排放总量的10％，二氧化碳排放约占全国排放总量的15％。统筹兼顾资源节约和环境保护双重约束、寻求推动水泥行业绿色低碳循环发展解决方案，对于促进大气环境质量改善、缓解节能减碳压力以及推动生态文明建设至关重要。

　　利用水泥窑协同处置城市生活垃圾的技术成熟，极具推广应用价值，被科学论证为最有效、最安全、最彻底的一种方法（德国科技部和环境部2004年发布）。目前，中材、金隅、海螺、华新、华润等水泥集团均开发了具有自主知识产权的技术及装备，并在多条水泥窑成功实施。我国已颁布实施《水泥窑协同处置垃圾工程设计规范》等一系列标准规范，在宏观层面建立了推广应用的保障制度。应用水泥窑进行废弃物协同处置技术在我国潜力巨大，是我国未来水泥工业实现绿色发展的重要途径，也是我国破解“垃圾围城”难题、化解“邻避运动”社会风险的重要举措。

　　碎片化行政管理不利于处置技术推广

　　我国利用水泥窑协同处置垃圾目前仍处于起步阶段，已投产运营的协同焚烧垃圾的水泥窑20台，仅占预分解窑（新型干法窑）总数的1.2％，年处置垃圾约200万吨，相当于替代39万吨标煤。其推广受限的原因分析如下。

　　一是决策者对填埋、焚烧城市生活垃圾处置潜在的环境风险认识不足。现阶段，我国生活垃圾和污泥的处理方法主要有堆肥、填埋和焚烧三种。决策者对不同处置方式的环境风险认识不足，导致填埋成为当前城市垃圾处置的主要方式。填埋的环境污染问题较为明显：场地占用面积高，无专门除臭设备，渗滤液处理费用高，易造成二次污染。堆肥处理的环境风险更大：由于混合收集的城市生活垃圾组分复杂、不易降解的物质含量多，污染土地、危害健康的风险较大，垃圾资源化程度低。与堆肥、填埋作业相比，焚烧可使垃圾减量化，节省用地，消灭各种病原体，将部分有毒物质无害化。不过，垃圾焚烧发电厂的二次污染风险较大，尾气中含有上百种主要污染物，包括多种有毒物质，且垃圾焚烧飞灰中含有大量重金属及二恶英、呋喃类物质，不利于当地环境质量的改善和居民健康。比较而言，由于水泥窑内温度高，垃圾和污泥在高温区的停留时间长，利用水泥窑协同处置可将城市垃圾焚烧过程中的有害成分彻底分解，燃烧后的残渣可固熔在水泥熟料之中，不存在二次污染隐患，且生活垃圾和污泥可分别作为水泥替代原料或替代燃料，实现完全综合利用，减少污染、保护环境。

　　二是碎片化的行政管理体制不利于水泥窑协同处置技术推广。一方面，水泥窑协同处置涉及的政府管理环节较多，单个部门的政策难以覆盖全部的垃圾处置问题。实地调研发现，不同城市和地区主管生活垃圾的部门并不相同，住建、环卫、城管、园林、环保等部门都具有管理生活垃圾的职能，多头管理难以形成综合决策合力。另一方面，有关政府部门出于部门利益考虑，担心推行垃圾处理新技术会造成部门权力转移，所以不愿打破城市生活垃圾处理的现有格局。此外，由于生活垃圾和污泥属于行政属地管理，各省市归口管理单位不尽相同，需要协同处置企业分别找不同归口单位协调，尤其是靠近省界、市界跨地区经营的处置设施很难经营，限制了废物的就近处置。

　　三是国家政策法规缺少配套推进政策，特别是经济激励措施缺失或支持不到位。“十二五”以来，国家相关部委陆续出台了一系列政策法规，鼓励水泥窑协同处置生活垃圾和污泥等废弃物。但现有政策文件中，缺少协同处置全链条可操作性的配套政策和经济激励政策。实地调研发现，部分地区经济水平欠发达，地方财政实力有限，难以制定合理的资金预算，来鼓励水泥企业进行固体废物协同处置工作，因此绝大部分开展水泥窑协同处置的企业均处于微利甚至亏损状态。如某中部省份每吨生活垃圾处理成本需要130元，但地方政府大多按照每吨低于100元的标准支付垃圾处理费用。

　　通过政策体系激励处置项目有序开展

　　一是强化跨部门综合决策，将水泥窑协同处置纳入国家总体规划。为防范生活垃圾的环境风险、减少处置过程的综合环境影响，以及促进水泥工业的绿色发展，国家总体规划中应明确将水泥窑协同处置作为行业节能减排的重点措施，支持大中型城市周边有条件的水泥厂，利用水泥窑协同处置技术承担城市生活垃圾处置任务，逐步禁止未加处置的填埋，限制落后传统的焚烧炉处置形式。

　　二是逐步健全和完善政策体系，鼓励水泥窑协同处置项目规范有序开展。住建、工信、发改、环保等相关部门应参照水泥生产许可证制度，尽快出台水泥窑协同处置生活垃圾和污泥许可制度，保证协同处置有序进行；把水泥窑协同处置生活垃圾列入《资源综合利用产品及劳务增值税优惠政策目录》，按照处置量达到一定比例要求，对产品增值税实施即征即退政策；参照焚烧垃圾发电给予同等政策扶持；将生活垃圾衍生燃料（RDF）列入国家资源综合利用目录，允许跨地区利用；根据《关于开展水泥窑协同处置生活垃圾试点工作的通知》要求，有效开展相关试点和评估工作，及时修订水泥窑协同处置相关技术标准、设计规程、运营管理规范等，并根据对现有试点企业的评估情况，进一步扩大应用范围，建立水泥窑协同处置生活垃圾运营模式及相应政策措施，健全标准体系。

　　三是加快制定配套经济激励措施，培育环境社会化治理的第三方市场。为推动城市生活垃圾的社会化治理进程、破解“垃圾围城”困境，国家和地方政府应给予一定的财政补贴或税收优惠政策，建立稳定的财政投入增长机制，引导水泥企业实施协同处置节能环保技术改造工程；鼓励金融机构加大信贷支持，对生活垃圾和污泥协同处置工程给予无息、低息贷款；引导和鼓励社会资金投入，设立水泥窑协同处置工业废物、污泥、城市生活垃圾的专项资金。通过各项激励政策，逐步改变水泥企业协同处置生活垃圾的亏损状态，以及积极性不高的局面。

　　（作者单位：环境保护部环境与经济政策研究中心）