近年来，都市圈治理中出现了越来越多的超出地方政府管辖界限和政府部门职能界限的公共问题。为了解决这些问题，政府部门间跨越彼此界限，跨越不同政府层级，跨领域合作的案例也越来越多。从国外都市圈的治理过程来看，北美、欧洲、亚洲的很多国家都经历了构建大都市区政府、废除大都市区政府和区域治理运动三个阶段。在我国，京津冀、长三角、珠三角等都市圈的水资源分配、空气污染、跨界河流污染等问题，使都市圈府际间协作成为区域内各级政府必须面对的议题。如何有效地推进都市圈地方政府的协作治理，已经成为当前我国区域协同发展中的关键问题。

　　通过运用社会网络分析方法对京津冀都市圈13个城市的协作网络进行分析，我们发现：京津冀都市圈地方政府协作网络的整体网络密度不高，但呈现出协作网络愈来愈紧密、辐射联系越来越多的演化趋势。北京和天津作为两大核心城市，在京津冀都市圈中的辐射作用正逐渐显现。同时，北京、天津对于河北诸城市的依赖程度较高，它们的发展也受制于河北各地方经济的发展状况。在京津冀都市圈协作网络中，天津市和承德市起到了关键的连接和中介作用，很大程度上促进了区域网络信息资源的沟通和协作机制的形成。河北省环京津的承德、保定、廊坊、张家口四个地级市，利用地缘优势，积极与北京和天津市进行对接，接受中心城市的外溢性，成为京津冀都市圈新兴的凝聚子群。另外，河北省的三个沿海城市秦皇岛、唐山、沧州带动省内几个城市也形成了新的凝聚子群。但是，京津冀都市圈的多中心网络结构还有待进一步完善，网络内协同效应还不明显。

　　在经贸、环境、交通、警务、人口等公共事务方面，京津冀都市圈地方政府协作的最终目标，就是要实现区域的协同治理，为此，需要在以下几个方面提升京津冀都市圈协作网络的治理绩效。

　　构建协作网络的信任机制

　　京津冀都市圈的网络密度较低，网络中各个地方政府间的联系还不够紧密。为促进都市圈的进一步融合，有必要首先建立城市政府间的信任机制。都市圈网络内不同利益主体间信任的构建，是京津冀区域地方政府协作治理的前提基础。迪尔凯姆认为，信任作为一种社会资本，是任何社会运行的保障，是契约的前提条件。福山认为，信任是委托人就他们所期望的行为和利益对代理人的依赖。可见，信任是协作治理中的黏合剂，是协作各方达成意愿的基础和保障。

　　在京津冀都市圈网络内，北京和天津两大核心城市之间在城市定位方面的历次竞争，使得当前协作网络信任机制的构建尤为迫切。而网络信任机制的构建，需要经历几个渐进的阶段。

　　首先是谨慎试探阶段。都市圈网络中各城市可以就某些承诺的意向展开对话，建立横向的交流与沟通渠道。通过这些初步的沟通，城市政府之间可以了解彼此的基本政治、经济、文化情况，以及对于合作的某些承诺。

　　其次是契约签署阶段。经历了试探性的对话与沟通阶段，都市圈各个地方政府之间可以依据法律准则，共同签署合作契约。契约的达成需要经历各方深入谈判，通过讨价还价、协商等方式来探讨如何调和彼此的利益冲突。

　　最后是友好善意阶段。区域内各个利益主体超越对契约条款的依赖，深入理解各个成员的优势与劣势，认真考虑或接受彼此的观点。

　　京津冀都市圈内地方政府间建立共同的信任是需要时间的，友好善意阶段是高级的信任阶段。在这一阶段，区域内各个地方政府对跨界合作的内部和外部的意义，以及合作所产生的变化对其他城市的影响都有着深入的理解。因而，这种信任关系体现在区域合作中，区域成员之间会有着互相理解、互相谦让的行为，能够更好地实现京津冀都市圈的整体利益。

　　构建都市圈多元治理机制

　　新区域主义倡导吸纳非营利组织、私营部门和公民来参与区域协同治理，建立区域性协作组织，用灵活的横向治理网络替代单一的政府管理模式，从而整合和协调区域的发展。因而，在区域和城市治理中，调动各类社会组织、企业、区域性合作组织的积极性，引入多元治理机制，是近年来蓬勃发展的新治理模式。

　　在京津冀区域协作实践中缺乏专门负责区域政策实施的职能部门，因此构建跨区域合作组织是十分必要的。中央政府可以赋予其对京津冀区域公共事务治理的财政资金分配权和管理权，而该组织也可以设立不同的专项资金，用于不同类型的区域协作治理。这些资金的来源包括中央政府提供的资金、京津冀都市圈内各个地方政府提供的资金，或者各类基金会或私营部门的捐助。在这方面，美国华盛顿大都市区政府委员会和欧盟设立的区域专项基金的做法都是值得借鉴的。通过这一组织的设立，可以减少区域内各个协作成员间的信息沟通成本、协商或分配成本，以及执行或监控成本。

　　此外，吸纳非政府组织、企业、公民参与区域事务，也是较为有效的治理方式。长三角都市圈的良好发展，就得益于多元治理机制的形成。自 1997 年成立以来，长三角城市经济协调会在推动长三角区域一体化进程中发挥着举足轻重的作用，该协调会还积极引入协会、商会等社会中介组织参与区域治理，并在 2012 年成立国内首个独立办公的区域合作组织——长三角协调会。因此，京津冀都市圈网络的发展可以借鉴国内外有益的发展经验，有效提升区域网络的治理绩效。

　　构建协作网络的利益分配与补偿机制

　　区域公共问题的外部性或者溢出效益，是推动区域内各个利益主体达成合作、实现区域目标的重要力量。一般来说，协作的潜在收益较高，而区域主体协商、监管和执行契约的交易成本又较低时，往往能够达成区域合作。在都市圈地方政府合作过程中和合作后，都会出现合作成员间的利益不均衡状态。因而，在促进京津冀都市圈一体化的过程中，有必要建立中央政府和跨区域合作组织共同组成的联动补偿协调机制，来协调和处理区域内的利益分配和补偿问题。

　　很长时间以来，在保障京津两地水源供应和水环境安全的同时，河北省部分地区却面临着水资源供需紧张、水土流失、土地沙化和水源污染等一系列生态与环境问题。同时，京津两地重污染企业转移到河北，也加重了当地的环保压力，再加上河北省环京津贫困带的出现等，都使得京津冀区域合作网络中有关生态和环境方面的补偿显得格外重要。河北省各市可以就利益补偿事宜，向跨区域合作组织提出申请，该组织在对损失进行评估的基础上，动用专项资金就生态破坏、环境污染等问题进行补偿。如果合作双方或多方对利益损失问题有争议，中央政府可以出面进行调解，并就专项基金不足以补偿的部分，组织协作各方和私营部门、基金会等相关机构重新进行捐助。

　　当然，在利益补偿方面需要利益让渡，即区域内一定要有一方在利益分配与补偿方面进行利益的让渡。像北京、天津等中心城市在发展过程中得到了周边其他地方政府各个方面的支持，在经济社会发展方面走在了前列。因此，在促进都市圈一体化的过程中，这些中心城市需要以包容的心态对其他地方政府进行一定的利益让渡，以实现区域整体利益的最大化。

　　（作者单位：中央财经大学政府管理学院）