按照社会网络的有关理论，地方政府之间的合作行为是理性决策的结果，地方政府在不同合作领域的决策，都是自身利益驱使下形成自组织的网络关系。合作网络与合作区的区别在于，合作区是行政指令下的地理单元，如泛珠三角、长三角、京津冀等，而合作网络是嵌套在这些合作区内部、各成员之间自愿结成的关系结构。

　　网络治理包括三种结构类型

　　传统的政策科学与组织管理理论涉及政策网络、组织间网络以及管理网络，与这些网络强调既有行政管理体系下的管理过程机制不同，网络治理是一种替代或挑战官僚机制与市场机制的新模式，倾向于将网络视为不同部门（行动者）间的合作关系及其组织间协调模式，应用于区域问题时则强调将区域作为一个有机整体，而不仅仅是地方政府的集合，其目标是在区域层面构建有效的治理体系，在保留地方自治的同时实现区域利益。

　　网络治理可以应用于分析个体、组织或制度单元（地区、城市等），当用于分析制度单元时，网络治理是目标导向的，是“三个或更多自治的制度单元为实现集体目标而不仅是个体目标连接而成的合作机制”。Provan和Kenis提出了网络治理的三种结构类型（见图）：共享型网络治理（SG）、领导型网络治理（NLO）和行政型网络治理（NAO）。共享型网络治理是一种分权互惠的网络治理形式，强调成员之间平等的多边关系与相互依存；领导型网络有一个核心成员（领导），其他网络成员倾向于与该成员形成直接或间接的连接关系；行政型网络治理依赖于网络外的某个组织的资源配置或信息供给。三种不同的网络结构首先区别于网络的紧密程度，SG具有较高的网络密度，强调成员间高度的信任关系和合作的广泛性；NLO也较为紧密，但是该结构凸显领导成员的核心地位，用网络指标表达就是具有较高的中心度；NAO具有中等水平的密度，强调网络外部组织对网络关系的约束，网络受制或依赖于网络外部代理人的资源、信息及资金等管控。

　　在三种网络模式的研究中，Provan和Kenis强调当网络边界和网络成员不确定时，由网络成员之间不同类型的相互作用、权利划分和治理成本分摊等，决定了网络成员的数量和相应的结构类型。按照新制度经济学关于区域治理的观点，交易成本和不确定性是区域合作的障碍。科斯指出，在理性选择前提下，如果交易成本足够小，当收益超过成本时，区域合作带来的规模经济就得以实现，因此网络有别于地理意义的合作区，网络更强调自组织的选择行为。当两个或多个参与者在某一领域自愿合作，就构成了一个网络关系，多个网络关系的重叠交织就形成了网络结构。两个或多个地方政府通过网络关系积聚各自资源和能力以更好地提供公共产品和服务或者更好地协调发展，就是网络治理。多个政府合作网络构成了区域层面的网络治理结构，通过网络关系连接而成的区域网络已经成为我国区域合作治理的重要表现形式。

　　网络治理结构是理性决策结果

　　2003年7月，“泛珠三角”经济合作区概念被正式提出，包含广东、福建、江西、湖南、广西、海南、四川、贵州、云南9个省区以及香港、澳门两个特别行政区，简称“9+2”合作区。通过利用2004—2013年“9+2”合作区191项府际协议数据考察我国合作区地方政府的网络治理结构，我们得出以下结论。

　　首先，合作区与合作网络是不同边界下的概念，合作区是一个行政地理区域，而合作网络是嵌套在合作区中由各利益主体的理性选择形成的互惠关系结构，网络治理结构是各网络主体的理性决策结果。“9+2”网络成员之间是非正式的伙伴关系，参与者在自由实施发展战略中自愿加入合作网络，不存在政治权威或决策领导者。“9+2”成员共同参与较多的府际协议领域和府际协议连接较多参与者的领域是公共领域，这说明地方政府在区域合作中扮演了联合提供公共服务和产品的重要责任，而不仅仅是追求经济增长。

　　其次，地方政府通过“地理”路径在环境保护领域形成高密度SG网络。环境保护受到地理因素的客观约束，具有较强的空间外部性。在该领域地方政府选择彼此信任的“地理”路径构建一个高密度的SG网络。高密度的网络互惠关系可以带来信任和社会资本，从而解决集体行动问题，因此，高密度网络更容易实现合作，网络参与者之间的信任度决定了对网络目标的态度。从府际协议分布来看，环境保护领域拥有最高的网络密度，尤其在最近两年的合作中，网络密度的增加是进一步推进了合作关系的关键，说明环境保护领域的治理网络进入了稳定累进的阶段。

　　再次，地方政府通过“抱团”路径在科教文化领域形成NLO网络。科教文化领域的合作，具有较强的不确定性。为了避免“推卸责任”的机会主义行为，网络参与者会选择“抱团”路径形成两个相对固定的团体，并通过广东的连接形成NLO网络，广东凭借其经济、地理优势担当了网络内部代理人的角色。因此，广东在网络的中心位置使其具备控制信息流和协调网络参与者的权力，因而能够引导网络的演进方向和网络目标的实现。当不确定性成为合作的重要约束时，NLO结构具有更高的合作水平，体现在科教文化领域的网络密度也相对较高。

　　最后，地方政府通过“借势”路径在卫生防疫领域形成NAO网络。卫生防疫领域的投入较大，容易产生搭便车行为，网络成员会选择“借势”路径，增强自己的网络地位，以提升获取网络外部代理人支持的机会，这一领域易形成NAO结构。在该领域，网络参与者希望通过建立新的网络关系，引入竞争，以获取外部代理人的资源和资金。其结果是网络成员数量会增加，或者在网络成员不变的情况下扩充成员间的相互关系，即网络规模会不断扩大。网络规模的扩大会带来维持成本的增加和集体行动效率的降低，两种结果都会产生集体行动中的信任问题，导致收益递减。因此，卫生防疫领域的合作是最难实现的，该领域需要通过不断的实践达到规模和效率的平衡。

　　（本文系国家自然科学基金项目（71003013）和（71303032）阶段性成果）

　　（作者单位：电子科技大学政治与公共管理学院；电子科技大学经济与管理学院；美国纽约城市大学公共事务学院）