伴随着我国城镇化进程的快速发展，“城市群”逐渐成为推动国家区域发展的引擎，作为城镇化的主体形态“城市群”，京津冀城市群协同治理更是上升为国家战略。从国家发展的长远利益出发，充分发挥京津冀协同治理的顶层设计和制度创新的优势，对于推动京津冀乃至全国城市群的健康、快速、高效发展都将产生重大而深远的示范效应和典范意义。
京津冀协同治理的新区域主义视角
从区域发展理论视角出发，我国区域合作与治理的过程，同美国大都市治理阶段划分存在某种程度的耦合关系，即传统区域主义发展阶段。传统区域主义强调通过上级行政主导的方式来避免下级政府间不合作的竞争关系，同时又可以提供资源给原本较为贫困的地区，使其得以发展，有利于区域经济整体提升。类似地，改革开放前，我国区域发展采取中央主导模式，即由上而下的制度建制，与传统区域主义的论点相似，透过制度性的安排特别是行政区划来达到治理的目的。另外，还有公共选择阶段和新区域主义发展阶段。公共选择理论将区域视为一个“公共市场”，公共部门（各级政府）、私人部门（企业、民间组织、非营利组织）、自治团体等具体公共服务提供者在区域内相互竞争。就我国而言，公共选择理论遇到严重的适用性难题，即在市场经济还未充分发育的条件下，地方政府短期追求地方经济利益最大化行为，致使维护公共利益的目标出现缺失。
如果说传统区域主义过分强调政府作用，公共选择学派过分相信市场力量，那么新区域主义则试图综合这两种理论。
第一，对传统“府际关系”进行新的整合。新区域主义强调治理而非统治。跨域问题将不能借由传统国家由上而下的方式处理和解决，而是应该寻求透过计划与市场、集权与分权、正式组织与非正式组织所结合的“新治理模式”来解决。即，既要考虑京津冀城市群政府主导下的治理传统，也要避免行政力量过于强大，干预京津冀城市群的自我调节发展。从宏观管理角度来看，可在中央层面成立高级别综合性区域发展议事协调机构进行区域协同，也可构建有利于政府间协作的区域治理平台；从发挥地方积极性的角度看，鼓励地方政府间的行政协议和区域性立法，保障区域治理的成果。
第二，注重区域文化共识。新区域主义注重信任和沟通，认为拥有高度信任关系的网络将有助于降低交易成本，不必再依赖高层级的权力结构介入或透过正式制度来化解集体行动的困境。因此，新区域主义强调通过城市群区域内部整合，建立事权统一的区域规划体系、形成有利于城市群协调发展的行政区划调整与兼并方案、重视京津冀城市群的空间协调组织与重组，通过这几种措施优化京津冀城市群的治理，提升其整体利益。
第三，强调多元治理主体的作用。新区域主义主张许多治理议题不能忽视私人部门的作用，甚至必须正视政府部门以外的组织在治理过程中的参与和合作，运用公、私部门多元互动模式的发展动力，塑造区域治理的有利条件。通过建立跨域性功能型政府，推动建立单一议题或项目的战略性伙伴关系，以及建立公民和社会组织充分参与的平台，弥补政府和市场的区域“治理失灵”。
京津冀协同治理的顶层设计规划
根据新区域主义的理论，京津冀协同治理的顶层设计和制度创新可以做如下战略规划。
第一，中央政府的总体布局和统筹规划是区域协同治理顶层设计的核心，成立高级别综合性的议事协调乃至决策机构是协调中央和地方各级政府以及包括各类企业、社会组织和公众在内的各利益相关者，化解各级政府、部门各自为政的本位主义、地方主义，破解碎片化权威的难题，凝聚区域意识和合作精神，充分调动各利益相关者实现合作共赢的政治前提和制度保障。在区域治理制度形成过程中，中央的行动策略体现为以下几个方面：（1）建立跨域性补偿机制；（2）鼓励性、示范性规划（制定相关优惠政策、改善经济发展环境）；（3）促进合作事项协调；（4）赋权核心城市的辐射带动作用；（5）正式与非正式的双轨合作机制；（6）编制经济合作的专项规则；（7）设置专门的经济协作管理机构；（8）中央和地方形成对口关系推展协作工作；（9）提供专项资金、信息服务；（10）建立区域经济合作组织，等等。
第二，从发达国家的城市化经验来看，基本上经历从城市化到大都市区化（城市区域化）再到城市群化（区域城市化）的演变历程，而这一发展历程必然伴随着相应的行政区划调整和兼并方案。从中国的城市化经验来看，这一发展趋势也在逐渐显现，不同的是，我国更倾向于用行政区划调整和兼并的方式来解决大都市区和城市群发展过程中的功能性问题。具体来看，县市合并，即“撤县设市”、“撤县设区”、“撤市设区”等行政区划调整成为增强核心城市竞争力、强化都市圈辐射能力的主要工具之一。
第三，城市群治理是涉及所在区域范围内公共、私人和社会等主体参与的社会协调过程，要保证这一协调机制的正常有效运作，就必须要有完善的制度基础作为保障。一方面，政府部门必须在法律许可的范围内行使公共权力，如滥用权力，必然破坏公众对政府部门规划和决策的信心和支持，从而破坏政府对社会的掌控和协调能力；另一方面，对于私人和社会组织等非政府部门而言，由于缺乏政府的强制权威和对公共资源的控制力，因此赋予法律认可的权威地位就更为重要，这样才能保障非政府部门的独立性与公正性。
京津冀区域治理模式的新探索
京津冀区域治理模式在治理制度安排上，至少应由合作框架、运作机制和组织机构三大基本元素构成，三者缺一不可。
优化以政府主导为主体的多元合作框架。京津冀区域治理模式应该把城市企业、行业组织、社会团体、非营利性组织、公民个人等纳入到治理体系的视野之中。在京津冀区域治理实践中，横向地方政府关系、地方政府与非政府社会主体之间的结构安排对于整个区域治理起着关键性的作用。京津冀区域治理模式的体制框架设计需要妥善处理好三个问题，即在顺应京津冀区域政治行政生态背景以及经济社会发展现状的基础上，实现横向地方政府间关系、纵向中央政府与地方政府间以及地方政府与非政府社会主体之间合理的结构安排。
优化以治理为核心的运作机制。京津冀区域治理模式应在治理决策机制（包括协商机制、利益共享协调机制）、政策执行机制、监督保障机制等多方面进行制度安排与创新。京津冀区域各地进行治理的出发点是可以通过合作治理来共享、促进整体利益。但是由于资源禀赋和区位等条件的不同，京津冀区域的每个地区不可能获得相同的受益。按照协调发展的理念，京津冀区域治理模式的建构过程中，必须重视执行机制的制度安排与创新，在确立执行机构和确保治理行动方面寻求新的突破。
优化以合作为目的的组织机构。区域治理是通过治理组织机构进行的，治理组织是制度安排创新的产物，它使区域内多元利益主体的获利空间得以扩大或延伸，不仅能将原有的共同利益进一步整合与明确，而且能将原本对立的个体利益转化为共同的公共利益。因此，需要不断健全和创新京津冀区域治理组织结构，以期通过强有力的治理组织机构去推进治理机制的形成和良性运作，实现治理的良好目标。
（作者单位：天津师范大学政治与行政学院）
