城市公用事业是指从事城市供水、供热、供气、公共交通（公共汽车、电车、地铁、轮渡、出租汽车及索道缆车）等建设与管理的行业。城市公用事业被认为是一个社会的“社会资本”，它关系到公众的基本生产和生活，是城市经济和社会发展的重要载体。就我国城市公用事业体制改革而言，主要问题就是：探讨在新型工业化、信息化、城镇化对城市公用事业巨大需求的背景下，如何实现城市公用事业治理体系和治理能力的现代化。

　　价值定位：双重目标的平衡

　　公用事业与其他产业不同，首先体现在基本属性和价值目标上，这种基本属性和价值目标主要表现在实现公用事业治理公共性和经济性二元价值的发展和合理平衡。

　　公用事业的首要属性和价值目标为公共性，这主要体现在：（1）公共基础性。公用事业如道路、通信、环境卫生、城市污水处理、电力等设施的建设和运行，是整个社会经济发展和公众基本生活的共同基础。（2）服务的普遍性。现代公用事业是现代社会的物质支撑，服务是面向全社会的，利益是共享的。公用事业公共服务普遍性决定了其具有较强的政治敏感性，如果公用事业提供的服务在某些方面不充分，或者价格 “不公平”，都会迅速演变为一个政治问题。（3）外部性。公用事业产品属于公共产品的范畴，且其中主要以准公共产品为主。公用事业健康发展将为社会带来正面的外部效应，反之，则可能导致负外部性的发生。

　　公用事业同时具有经济性，这主要体现在：（1）公用事业企业是经济组织。一般而言，承担公用事业的服务的组织都要考虑成本和收益的问题。但公共企业是一种特殊的法人机构，它向公众大规模地出售商品和服务，盈利首先归其自身所有。大多数公共企业不纳入公共预算，运作本质是独立的。（2）公用事业组织既非都是营利的，也非都是不营利的。在现实中，往往存在两种类型组织的混合体，它们经常携手并进，在同一生产、收集、配送或加工链中发挥作用。（3）公用事业的资产具有专用性。公用事业往往投资巨大，所形成的专用性资本相对于运营成本不仅比例极高，而且具有沉没性。这意味着，当一项公用事业服务尚未提交使用者时，全部成本已经支出，而且不可改作他用。（4）公用事业具有显著的规模经济性，即平均成本和边际成本在很大范围内是递减的。

　　结构整合：多元主体的合作

　　城市公用事业治理体系现代化中的政府责任。城市公用事业管理体系中，政府无疑居于首要地位，在现代化城市公用事业治理体系中，政府是“公共责任人”，而不是“公共企业家”。当前市场化是公用事业发展的基本方向，但市场化不等于民营化，市场的关键机制是竞争，而不是民营化的所有权问题。在中国公用事业发展中，所有权不是关键，关键是如何引入市场的竞争机制。

　　城市公用事业治理体系现代化中的企业角色。在城市公用事业治理体系现代化中，企业的角色定位主要体现在：（1）实现自主经营，积极推进企业技术和管理创新，追求合理利润。目前的市场化改革，意味着政府和企业的职责正在逐渐分离，各方的责任也逐渐清晰。对于市场化改革过程的公用事业企业来说，首先必须转变观念，直面市场竞争。（2）公用事业企业必须平衡好企业盈利和社会责任的关系。公用事业产品的公益性特点，决定了公用事业企业不得因追求利润而忽视公众利益和社会的责任。公用事业企业经营的基本思路应是“保本微利”。

　　城市公用事业治理体系现代化中的社会参与功能。社会参与包括两部分：一般公众的参与和社会组织的参与。公众的作用主要体现在：（1）公众应该通过多种渠道参与到公用事业的决策中，提高公用事业决策的民主性和科学性。城市公用事业涉及的是与市民生活息息相关的公用事业运营问题，其决策属于重大城市公共决策。（2）公众应该通过各种渠道对公用事业的运营和产品质量实施有效监管。市政公用事业领域的博弈中，仅凭政府一己之力，是很难对市政公用事业特许经营进行有效监管的。因此，必须构建政府与公众之间的合作伙伴关系，建立公众参与制度，使公众参与市政公用事业特许经营监管的全过程。（3）社会组织的参与功能须在公用事业管理过程中逐步凸显。

　　功能提升：多重制度的创新

　　当前我国城市公用事业改革的功能提升的根本路径在于：以政府、企业和社会三方合作为基础，推进多重制度创新，提升城市公用事业的治理能力。

　　政府监管制度创新。处理好政府与市场关系，政府监管制度创新是关键。推进政府监管制度创新，应该从如下几方面着手：（1）优化行业主管部门组织体系。（2）进一步强化政府的监管制度供给。要突出和强化间接管理和宏观调控，从管企业转变为管行业、观市场，从对企业负责转变为对公众负责，对社会负责。（3）加强监管机制创新。如在具体的监管机制上，可以综合运用行政合同、行政指导手段，加强行业自律和社会监督。（4）加强政府监管绩效考核制度创新。通过监管绩效考核制度建设可以有效加强对监管主体的“监管”。

　　企业经营制度创新。推进公用企业经营制度创新，可从如下几个方面着手：（1）有效推进城市公用事业企业经营的民营化。中国城市公用事业的民营化应该根据不同业务的特点有序推进，根本目标是提高公用事业产品的供给效率，防止一哄而起不加区分的民营化道路。（2）推进公用企业产权制度创新。推进公用企业现代企业制度建设，着重做好清产核资，界定产权。（3）推进公用企业履行社会责任制度创新。公用企业社会责任的履行需要制度化的保障。

　　社会参与制度创新。城市公用事业管理中的社会参与制度创新，应该重点突出如下几个方面：（1）完善公用事业与企业的信息采集和发布制度。确保城市公用事业的信息规范、全面公开，维护公众对公用事业行为的知情权。（2）推进城市公用事业决策过程中相关利益群体的参与和协商制度创新。要建立具有广泛代表性的不同利益集团之间的协商机制，完善公示和征求意见的程序，并通过咨询、听证、对话等形式来实现。（3）推动社会组织参与制度创新。要重视公用事业行业协会组织建设，通过制度创新，逐步凸显行业协会组织的独立性、自主性和规范化。

　　（作者单位：湘潭大学公共管理学院）