作为联系城乡之间的纽带，经济发达镇不仅是城乡要素资源双向流动的重要枢纽，也是城乡基本公共服务均等化的重要载体。

　　随着我国城市化进程的不断推进，经济发达镇的重要地位愈发凸显。然而，传统行政管理体制中的属地化管理模式与基层管理的不适应性日益突显。为化解经济发达镇属地化管理模式存在的问题，地方政府开展了以机构改革为主的诸多改革尝试。

　　属地化管理模式的现状及问题

　　改革开放以来，随着农村经济社会的不断发展，经济发达的乡镇呈现出了与传统乡镇不同的发展模式，面临更高的发展需求。它们往往具有一定的人口、工业和商业聚集规模，一般具备以下几个基本特征：一是经济实力强，居民收入较高；二是聚集人口多，规模达到城市水平；三是产业发达，经济发展特色明显；四是城镇化水平高，基础设施较完善。作为联系城乡之间的纽带，经济发达镇不仅是城乡要素资源双向流动的重要枢纽，也是城乡基本公共服务均等化的重要载体。

　　目前，属地化管理模式在镇（乡）基层治理中引发了一系列问题，这些问题在经济发达镇尤为突出，具体有以下几点体现。

　　上级政府下派任务繁重。由于镇级机构设置经常处于变动之中，相应的权力与责任体系缺乏稳定性，上级政府还经常通过下发政策文件、安排临时任务、各种会议与检查的形式打乱镇级政府正常的行政过程。这样的改革反而给基层带来了巨大的压力，为了应付自上而下的各种考核压力，镇级行政表现出了典型的“动员型组织结构”特征，然而这种短期内应付上级任务的做法并不利于基本制度的规范化建设。

　　镇级政府缺乏执法权和财权。一方面，下放的权限往往是“难啃的骨头”，缺乏相应的权力配套而难以执行；另一方面，下放的权限随意性较大。在下放的权限中，治安管理等一些与民生息息相关的权限未下放，某些权限也未完全衔接好。在财权方面，基层地方政府由于经济的发展增加大量税收，但其可支配财力大打折扣。不仅如此，在简政强镇的改革过程中，“加强镇级财力保障”这一改革精神往往被“选择式执行”，改革重点放在机构的优化和职能调整上，忽视了镇级财力的加强。

　　镇级政府公共服务供给能力滞后。在经济、社会高流动的经济发达镇，属地化管理无法解决如稳定的金融秩序、良好的产品质量监管体系、统一的司法保护、全国性的医疗和社会保障体系、企业和个人诚信体系等覆盖面广的公共服务供给。而那些本质上属于全国性的公共产品在地域之间遭到了人为的切割，使得公共产品在高流动地区供给不足，极大影响了社会管理的效率。

　　属地化管理问题的根源

　　上下级权责边界模糊。目前县、镇两级行政运行中最大的问题表现为：两级政府职能同质化严重，管理内耗影响了行政效能，增加了行政成本。县、镇两级政府相同部门的职能界定不明确，上下级职责划分陷入了既没有制度保障，又缺乏组织支持的困境。由于很多具体行政任务的布置是自上而下、层层下达的，如果上级不同部门之间存在冲突，或者对应多个上级或下级部门，很多工作往往无法开展。

　　“小马拉大车”：镇级政府编制配备滞后。在行政编制方面，中央编制委员会按照我国现行的编制核定办法核定各省的编制限额规模，再由地方各自执行。近年来随着乡镇治理主体地位的不断凸显，下放给乡镇一级的管理权和执法权越来越多，急需更多、更高素质的编制力量从事基层管理工作，然而属地化管理下，机构编制人数受到了严格的控制，政府只能通过聘请合同工等形式来完成各项任务，工作质量大打折扣。

　　“条强块弱”下的公共资源分割。县级政府部门设在乡镇的“条条”机构较多，少则十多个，多则二十多个，如公安、司法行政、国税、地税、工商、土地、财政、交通、电信、金融、部分农口等部门在乡镇均有派出机构。这些机构服从上级部门的指导，但责任追究却强调“属地管理”。镇级政府工作的综合性，客观上需要各级职能部门的配合，但独立的“条条”利益使得各项工作协调困难，运行成本增大。由于“条块”部门之间职能交叉、分工不明确，机构之间的“扯皮”降低了行政效率，所以镇领导人不得不通过召开各种会议、下发文件来协调不同机构之间的矛盾，并建立各种领导小组来从事协调工作。

　　有效化解管理困境的政策建议

　　加大权力下放力度，完善治理体系。首先，应理顺政府内部权责关系，推动权力重心向基层下移。从实际情况出发，经济管理权限、规划权限等统筹性权力应该上收县级，和民生息息相关的行政事务管理、社会管理等权限应该下放给镇级政府，而依法必须由县级以上行政机关审批的行政事项，要切实简化程序，减少环节，提高效率。其次，按照市场经济和社会发展的需要，加快政府职能转变，进一步理顺政府与市场、社会关系，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理和公共服务格局。最后，完善镇级政府购买公共服务的方式，建立“市场运作、政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的镇级管理体系。

　　推动政府机构结构型改革，优化治理结构。第一，要建立宽职能、简机构的改革模式。在机构设置上，应合理设置机构的职能，建立大部门制，并且加强大部门内部运行机制的建设和完善。第二，增设执法类编制、强化综合治理。为应付复杂的经济发展、社会管理、安全生产、环保、劳动、教育、卫生等大量的日常行政事务，应当增加部分编制，尤其是执法类编制。除此之外，还要强化机构编制综合管理，在总编制控制的基础上，应进一步完善政府购买服务、“雇员制”等措施办法，探索人力资源科学配置的方式，解决编制紧张问题。

　　提升公共服务，提高治理能力。首先，推进人口管理制度改革。在加快改革户籍制度的同时，创新和完善人口服务和管理制度，逐步消除城乡区域间户籍壁垒，还原户籍的人口登记管理功能，促进人口有序流动、合理分布和社会融合。其次，采取网格化管理等模式完善管理格局以实现公共服务供给的均等化。此外，要加快城区基础设施和公共服务设施向经济发达镇地区延伸覆盖，规范建设行为，加强环境整治和社会综合治理，改善生活居住条件。保护生态用地和农用地，形成有利于改善城市生态环境质量的生态缓冲地带。

　　推动“镇级市”改革。加大权力下放的力度是实现权力运作方式在纵向上的优化，通过给予经济发达镇更多的行政权限以加强自我管理、自我提升，而通过“镇级市”改革扩大经济发达镇的权力，有利于其实现跨越式的发展。

　　（作者单位：华南理工大学公共管理学院）