我国正处于社会转型、体制转轨的关键时期，人们对公共产品（服务）的数量和质量要求越来越高，对法治政府和民主参与的期待越来越强烈。重大固定资产投资项目，因投资额大、利益涉及面广、群众关注度高、社会影响力久，很容易成为人民群众关注的焦点。因此，对此类项目进行审慎的社会稳定风险评估，业已成为必要且十分重要的工作。为此，2012年8月和2013年2月，国家发展改革委正式出台两大文件——《国家发展改革委关于印发〈国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法〉的通知》（发改投资[2012]2492号）和《国家发展改革委办公厅关于印发〈重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲（试行）〉的通知》（发改办投资[2013]428号）。其后，各地陆续编发配套文件，社会稳定风险评估逐步在全国范围内展开。

　　风险评估实践中的偏差

　　关于何时做的偏差。按照发改投资[2012]2492号第三条之规定，需将社会稳定风险评估加入其中，但由于此类评估工作施行时间不长，项目单位知晓度不够，常在可行性研究报告报批时才被告知需“补交”社会稳定风险分析报告。由于时间短任务重，“补课”性质的风险分析和评估很难保证质量。更为严重的是，不少项目单位和当地政府急于推动项目进程，在项目决策尚未完成时已开始项目实施。

　　关于谁来做的偏差。据发改投资[2012]2492号文件第三条之规定，项目单位在组织开展重大项目前期工作时，应当对社会稳定风险进行调查分析，征询相关群众意见，查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程度，提出防范和化解风险的方案措施，提出采取相关措施后的社会稳定风险等级。此规定明确了项目单位的义务，但是漏掉了一个非常重要的参与主体——受项目单位委托帮助其进行风险分析的专业团队。由于文件未涉及这一广泛存在的参与主体，更未对其身份、资质、责任进行规定，所以风险分析受托方门槛很低，且仅受所签合同的约束，具有典型的经济人属性。

　　关于怎么做的偏差。第一，对需要进行风险评估的项目范围未进行充分说明，或者只定性不定量，主观随意性大，将在实践中可能导致以下后果：其一，在利益驱使下组织者要求本不用评估的项目必须进行评估，从而使审批环节增多，决策周期拉长、企业负担过重；其二，为加快前期工作进度，项目方和地方政府为需要评估的项目争取“漏网”，加重“权力寻租”和不公平竞争。第二，在社会稳定风险分析和评估的过程中，需要调阅项目前期资料筛选社会稳定风险因子，即使从前期资料中筛选出了风险因子，但在实践中如不能认识风险分析和评估关注的是这些风险因子可能作用于何种地理范围内的哪些人群，风险分析报告和评估报告就会成为“大杂烩和无根之水”。第三，风险项目评估往往采取公示、问卷调查、实地走访和召开座谈会、听证会等多种方式听取各方面意见，但这些评估方式存在较大的成本差异，所以实践中召开座谈会最为简便，进而导致风险项目评估常常过于简化。

　　风险评估实践三大偏差的校正

　　关于何时做的偏差校正。重大固定资产投资项目社会稳定风险分析和评估，是在项目决策阶段的重要组成部分，是科学决策、民主决策、依法决策，预防和化解社会矛盾的重要防线，切忌在项目决策之后甚至项目实施之后进行。其一，发改部门及时通过多种渠道对审批事项的变更进行广而告之，将重大固定资产投资项目社会稳定风险评估尽快由“补课”变成“预习”。其二，综合行政执法部门做好项目排查工作，防止项目未完成审批提前进入实施阶段，因为无论是既成事实绑架决策，还是项目中止造成巨大沉没成本，都会对社会稳定造成潜在风险。

　　关于谁来做的偏差校正。第一，省级发改委配套行文要对风险分析受托方做出引导规范。该项规定将风险分析的主体明确到了项目单位和受委托的具有相应资质的机构，在代表市场的项目单位和代表公共权力的政府之间，设定了相对专业和中立的“第三方”，是值得肯定的重要尝试。第二，由发改委组织评估逐渐过渡到第三方评估。目前社会稳定风险评估多由发改委组织，实践中衍生出的三种情形优劣难断。但无论采取哪一种，都可以考虑一项短期对策：组建评估专家库，定期开展学习研讨，提升评估队伍的稳定性和专业性，需要的时候再抽调组队，既能避免少数专家被“公关”，也能防止“专家不专”。

　　关于怎么做偏差的校正。第一，定量定性相结合或用排除法明确界定评估项目范围。比如重庆市就采用了前者，规定“由市发展改革委审批（核准）或者核报市政府审批（核准）、符合下列条件之一的重大固定资产投资项目的社会稳定风险评估，适用本办法。（一）占用耕地面积超过35公顷；（二）国有土地上房屋征收涉及被征收人、公用房屋承租人100户以上或移民安置人口超过500人；（三）按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定应当单独编制环境影响报告书；（四）在项目审批前发生过大规模集访、群访等群体性事件；（五）其他可能引发社会稳定风险的”。而陕西则采用了排除法，规定“凡属不需要新征土地且不涉及周围群众利益调整的改建和扩建项目，不再单独编制社会稳定风险评估报告，只需将社会稳定风险分析作为可行性研究报告、项目申请报告的组成部分，发展改革部门不再单独审查该部分内容”。这些都是值得借鉴的个案。第二，专业培训和范本推荐以解决风险分析“物”“人”不分的乱象。省级发改委可以牵头组织专业培训，聘请专家对国家和省级文件进行诠释，下级发改委必须派员参加，具有相关资质的工程咨询和管理咨询单位也可以派员参加。发改委在必要的情况下还可以探索范本推荐，就重大固定资产投资项目，按照项目地点分布分为点上项目、面上项目、线型项目等。分别寻觅范本，推荐给各风险分析主体，既提升管理者素养，也造就更为专业的风险分析主体。第三，对评估方式过于简化导致评估仅涉及文字表述，且难以为风险分析的真实性和科学性切实把关的现状，当前对策是邀请社会科学量化研究专家参与评估，对风险分析的研究方法、数据质量和论证方法把关。从长远来看，还是应该逐渐过渡到第三方评估，通过对风险调查数据进行抽检复核，对风险论证进行检验，保证风险分析的真实性和科学性。

　　（作者单位：云南大学公共管理学院）