“社会共治”，是此次《食品安全法》修法新增的一个重要原则，修法的原因主要在以下几个方面。

　　现阶段食品企业数量多、规模小、集约化程度低

　　据统计，截至2013年底，我国食品生产企业达13余万家，食品流通企业810余万家，餐饮服务企业260余万家，还有难以计数的食品生产加工小作坊、摊贩等。初级农产品方面则更为分散，种植、养殖环节主要靠2亿多农、牧、渔民散户生产，其中仅养猪户就有6700多万户，是美国的近1000倍，但规模在500头以上养殖户提供的生猪出栏量仅占全国的31.5%，而美国的这一比例为96.6%。

　　受生态环境水平、产业发展水平、企业管理水平、诚信建设状况等因素制约，食品安全基础薄弱的状况仍未根本转变，西方国家在不同时期渐次出现的食品安全问题在我国“扎堆”出现。在此情况下，指望企业作为“第一责任者”来确保食品安全，基本是一种奢望。且不说数量众多的小散企业和食品加工者，就是颇具规模的大型食品生产企业，在履行企业社会责任与追逐利润之间也难保不选择后者，如六年前的三鹿集团、今年的福喜公司，都是业内大名鼎鼎的企业。

　　80%县乡镇没有专职监管人员和机构

　　自《食品安全法》实施以来，食品安全治理取得了显著成效，大规模食物中毒或人身伤亡的食品安全事故明显减少。但在大多数情况下，重大食品安全事故均是媒体率先“爆料”，这即给人留下食品安全监管部门仅扮演“消防队”角色的印象。

　　食品安全事件主要集中在基层，但监管人力和设备却主要集中在省、市层面，全国80%以上的县乡镇没有专职人员和机构负责食品安全监管。根据我国乡、镇和街道平均人口规模差异和分殊化的经济社会发展水平，按其分别需要3名、4名和5名监管人员进行保守计算，全国共需增加约15.5万名基层监管人员。如此庞大的监管队伍，不可能全靠新招聘公务员解决。并且，人员数量倒在其次，监管者自身的业务能力提升到位才是更加艰巨的任务。自《食品安全法》实施以来，监管队伍力量薄弱，监管技术支撑不足，监管手段相对滞后，加之监管体制机制约束，监管能力不足的状况并没有得到有效改善，且即便2013年监管体制进行了重大调整，这种局面在短期内也难有明显改观。如《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》本来明确要求“省、市、县三级食品药品监督管理机构改革工作，原则上分别于2013年上半年、9月底和年底前完成”，但时至今日，部分地区特别是县级改革仍没有全部完成。

　　发挥社会多方积极性参与管理

　　美国经济学家艾利诺·奥斯特若姆在研究中发现，社会系统的运作除了公共权力、私人权力之外，还有社会权力。无独有偶，我国的法学理论研究者也指出：“在经济转型国家中，最成功的往往是社会嵌入最紧密的国家。……因此，最重要的是通过一定的制度安排将国家嵌入社会，使公众参与公共事务，实现国家与社会的共治。”

　　面对复杂的食品安全状况和有限的管治能力，强调食品安全的社会共治，既理所当然，也势在必行。当然，“共治”并非否定之前的企业、政府这两大责任主体，而是鼓励食品安全各利益相关方在更加平等的基础上参与食品安全治理，这也是全球通行的科学管理理念。党的十八大报告明确提出：“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”2014年政府工作报告也明确提出：“建立从生产加工到流通消费的全程监管机制、社会共治制度和可追溯体系，健全从中央到地方直至基层的食品药品安全监管体制。”显然，社会体制改革充分体现了发挥和依靠多元社会力量共同治理社会的理念。

　　（作者单位：中国法学会食品安全法治研究中心）