东扩不仅意味着战后欧洲分裂状态的结束，还寓意着自1648年“威斯特伐利亚条约”以来，欧盟这种新型模式的核心组织地位得以确立。

　　2004年5月，经多年艰苦努力后，欧盟成功实现了自成立以来的首轮东扩。波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛与斯洛文尼亚8个中东欧国家成为欧盟正式成员国。2007年，保加利亚和罗马尼亚入盟，2013年，克罗地亚正式入盟。与之前的欧盟扩大相比，东扩具有特殊性，它对欧盟构成了严峻挑战。为此，它必须在体制、机制和政策等领域做出重大调整、进行改革。

　　欧盟“制宪”与《里斯本条约》的缔结和生效

　　历史上，欧盟重大条约的缔结或修订如“罗马条约”、“单一欧洲法令”和“欧洲联盟条约”等，对于欧洲一体化发展，具有根本性规范作用。因此，欧盟“制宪”的启动与《里斯本条约》最终生效，都与东扩进程有直接关联性。

　　欧盟东扩推动了欧盟“制宪”进程的启动。1958年欧共体创立，标志着人类社会一种新型组织形态的诞生。欧洲民族国家在自愿与平等基础上，通过机构化、制度化、法律化方式，实现了主权转移与共享，连接彼此市场，实行共同政策，建立统一的经济、政治实体。这在欧洲乃至世界国际关系史上，都是“革命性”创举，开创了欧洲历史发展的新纪元。而囿于雅尔塔格局、冷战和欧洲分裂，欧盟的前4次扩大，都只局限在西欧地区。随着东欧剧变、冷战终结和中东欧国家的“回归”，东扩最终势在必行。东扩不仅意味着战后欧洲分裂状态的结束，还寓意着自1648年“威斯特伐利亚条约”以来，欧盟这种新型模式的核心组织地位得以确立。它将数百年来以战争、强权和均势为主导的欧洲民族国家关系，转变为和平、深度一体化的新型关系。这使得各成员国能够以更加长远的历史眼光，为欧盟规划“新的框架和结构”。因此，通过“制宪”谋求深度改革，以使欧盟“更民主”、“更透明”和“更有效率”。

　　中东欧国家积极推动了“欧盟宪法条约”产生，并促成《里斯本条约》最终生效。虽然2002年2月在欧盟制宪委员会召开之际，中东欧国家尚未正式加入，但作为候选国，全部参与了宪法草案讨论进程。自2003年6月政府间会议启动，首批入盟的国家开始正式参与“欧洲宪法条约”谈判，包括达成最终协议和签署条约。2007年7月至10月，中东欧10国又积极参与了“改革条约”政府间谈判，并于同年12月与15个老成员国一道，共同签署了《里斯本条约》。

　　调整共同农业政策与改革结构政策缩小国家间差距

　　共同农业政策是欧盟一体化程度最高、支出最大的政策。该政策旨在欧洲层面实行统一的高价扶持，以保证农产品内部流通和农产者收入。然而，随着时间推移，其弊端也日趋暴露，如刺激生产过剩，加剧财政负担，因高关税与出口补贴而招致外界指责、扭曲竞争等。虽然巩固该项政策的呼声不断，但欧盟真正下决心进行改革是在准备东扩之时。

　　其根本原因是：中东欧10国的农业在国民经济中的比重远高于欧盟老成员国，农业劳动力占总就业人口比重的22%，达到950万人，远超后者的820万人，对GDP的贡献率也比后者高出很多。东扩后，欧盟农业用地与可耕地将分别猛增43%和55%，因此，如不改革共同农业政策，势必使扩大后的欧盟财政不负重担。欧盟为此痛下决心，进行改革的主要内容包括，大幅削减奶制品、谷物、牛肉等农产品价格，使之与“世界价格保持一致”。确立单一农场支付制度，以完善对农产者的直接收入补贴机制。同时，自2004年起直至2013年，将中东欧国家逐步纳入单一支付体制，鉴于新加入国在“就业与经济活动上更加依赖农业”，加强对“农村发展”的扶持力度。

　　自1980年代后期以来，结构基金支出始终居欧盟财政第二位。其目标主要是向落后地区提供财政援助，以求抑制发展不平衡，维护内部市场统一。中东欧经济发展水平普遍远低于老成员国，对结构政策构成了严峻挑战，若不做出相应调整，将无法应对扩大。中东欧10国人均GDP平均仅为欧盟的32%，10国之间亦有差距。为了保持东扩后内部市场的完整性，欧盟的结构政策力度必须得到加强。欧盟曾在“2000年议程”中做出了相应调整与安排，在“结构基金”和“聚合基金”等有限的政策资金下，尽可能平衡新老成员国利益，有效抑制发展不平衡。

　　具体改革措施包括，首先，改革政策实施标准。结构政策如仍按原定标准实施，则所有中东欧国家都将有资格接受基金援助，受援人口可能从9400万激增至2亿，占欧盟总人口的60%。这会导致基金不能集中使用，从而影响援助的有效性。为此，欧盟决定将以往受援的6类目标减少至3类，只保留地区发展与结构调整，经济与社会转型，教育培训和就业，并对受援具体标准，做出了明确和细致的规定。其次，根据东扩需要与政策目标，做出中期财政框架安排。例如，确定结构政策基金总额为2130亿欧元，其中“结构基金”1950亿，“聚合基金”180亿。规定5%的结构基金用于“欧共体主动和创新行动”。拨出部分款项，资助因目标削减而不再符合受援条件的地区，使之实现平稳过渡。这对促进欧盟日后的平衡发展，具有重大意义。

　　提出和强化“东部伙伴关系”

　　欧盟东扩直接促成了欧盟涉外政策的强化和创新。最为突出的就是提出“东部伙伴关系”计划。随着越来越多中东欧国家入盟，致使欧盟边界大幅东移。这使得欧盟强化与东欧和南高加索地区之关系显得更为突出和迫切。因为，从地缘政治、安全边境、能源安全、经济等角度看，这些国家已与欧盟相接或邻近，且处在重大转型期，在不同程度上表示愿向欧盟靠拢。为此，实行“有力、主动和明确”的政策更具时效性。

　　2009年5月，欧盟与乌克兰、摩尔多瓦、白俄罗斯、格鲁吉亚、亚美尼亚和阿塞拜疆6国举行布拉格峰会，签署了《东部伙伴关系宣言》。《宣言》中明确表示，要大力加强“欧洲睦邻政策”的东向维度，与东部伙伴国“建立一个共享民主、繁荣和稳定，加强互动与交流的共同区域”。为此，欧盟提出了一系列双边和多边举措，包括，首先，强调价值观认同，大力支持伙伴国的政治、经济和社会转型，以为双方深化关系奠定体制性基础，同时，在诸多重要领域加强交流与合作，如边界管理与人员安全流动、能源安全、环境、气候和地区等方面，促进人员直接交流。欧盟为此还加大资金扶持力度。2011—2013年间，欧盟对上述6国的资金支持总额达到25亿欧元。最后，建立多边高层会晤机制。欧盟及其成员国与东部6国首脑应每两年会晤一次，外长会议则每年一次。

　　东扩对欧盟发展产生了重大而深远的影响。为了有效应对扩大，欧盟在诸多领域做出了根本性的调整、改革乃至加强，以推动欧洲一体化的可持续发展。当然，走向高度统一与发展不平衡的扩大，一直是欧盟面临的一对核心矛盾。随着东扩和成员国剧增，矛盾势必在很多方面都有所凸显。为此，在力保内部市场统一的基础上实行多种速度，同样是欧盟政策的实施取向之一。

　　（作者单位：中国社会科学院欧洲研究所）