如果说大规模城市空间外延式扩张是我国城市化的1.0阶段，那么，以城市空间内涵式提升为指向的城市精细化治理则构成了城市化2.0阶段的基本特征。伴随着我国新型城镇化的深度推进，城乡社区建设正日益成为城乡基层精细化治理的重要基础，尤其表现为当前以旧城改造为核心内容的“城市更新”与乡村振兴背景下的“乡村再造”。相应地，定位于城市化1.0时代的城市规划及其住区规划，难以满足新时代“人民对美好生活向往”的全新挑战。无论是新城开发、城市更新还是乡村再造，引入以人本主义和生态主义为导向的社区规划，正成为新型城镇化建设的迫切需要。
传统“城市规划”和“住区规划”转向“社区规划”
从传统“城市规划”和“住区规划”向“社区规划”的转向，意味着规划从“物”到“人”、从精英主义到参与主义、从注重结果到注重过程的转变。
第一，我国多年来主流城市规划设计的对象是居住区或小区，而不是“社区”，“见物不见人”。相应地，住区规划以物质空间规划为核心，并不指向明确的主体——居民，其成果以物质空间实体的质量为评价对象。而社区规划则着重关注社区组织、居民素质、社区工作等非物质因素，嵌入了互相依赖的社会关系。这意味着社区规划须从“社会”和“空间”两大要素及其整合的视角去展开，前者由社会成员及其“关系网络”“凝聚力”“情感”“公共活动”构成，后者则由“同一地点的居住区”构成，两者在规划的实践中不可分割。各发达国家社区规划的兴起都是起源于居民自主力量的觉醒及对生活空间的不满意。如英国偏重社区改造，美国重补助计划的合理性，德国重农村的可持续发展，日本则偏重社区文化传统的保存与产业活化。
第二，过去一般认为都市或建筑是一个极为复杂的系统，因此必须交由专业者从事规划与建设。此种精英式规划，以规划设计者的主观意志主宰了社区民众生活型态，很多涉及社区治理的问题追根溯源，往往都是源自于社区规划的缺位或不合理。房地产市场化后，城市住区通常都是由开发商来主导规划和设计。而在政府主导的住区规划中，当地居民也未实质性地参与到规划过程中。调研显示这并非居民缺乏参与意愿，而是缺乏规划参与的渠道、平台和机制。相对于传统城市规划及住区规划的政府主导和规划过程的自上而下，社区规划更加突出社区居民的主体地位，强调社区居民的参与，突出规划过程的自下而上。而源自于因应城市更新和乡村再造的需要，社区规划更注重解决现有社区生活空间改善和环境提升。
第三，传统的住区规划，只关注“终极状态”，导致社区规划与社区建设、管理和服务的脱节。住区规划的理念基本上是以开发性为主，是对住区建设的预先安排，因此，往往是在需要进行建设时才规划，也就是针对具体项目进行安排，至于其建设的效用、安排得是否合适等，以及建成后如何完善、如何进一步发展等，在规划过程中则往往不予考虑。同样，住区的开发主体是不同的开发商，开发者只对小区内部居民负责，其与城市体系往往是“脱嵌”的。
第四，伴随着新时代以来社会治理重心的持续下移，各类社区规划的管理实施，未来将更多依靠街道、社区等。但是基层缺乏专业技术人员，尤其是涉及社区发展的专职规划人才。而“工程理性”导向的住区规划人才，无法满足社区居民“对美好生活向往”的需要。部分规划工作者甚至仅仅把社区规划工作看作是一种谋生手段，更缺乏建立政府、开发商与社区居民之间沟通联系的意愿和能力。因此，社区规划人才不仅仅要具备传统规划的专业技能，还应具备劝说、谈判、协调综合等技能。社区规划人才队伍的构成，不能仅仅是规划师的个人“独角戏”，更应是一个跨学科、跨行业、跨领域的协作团队，其成员应包括设计规划、生态环保、艺术文化、产业经营等领域，他们需共同发现社区问题，配合居民需求，协助社区自主提出社区发展的愿景及整合各类资源，逐步改善社区整体环境。在技能构成上，更是要以社会学为主，吸收生态学、政治学、心理学和经济学等相关学科领域，才能突破传统住区规划的“工具理性惯性”，向“人文主义情怀”转变，实现社区居民生产空间、生活空间、文化空间、生态空间和治理空间的“五位一体”生活共同体的构建。
不断推进社区规划专业化
城市更新中的社区规划，有赖于通过制度建设、社会协同和建立社区规划专业人才队伍等路径，推进其体系的建立和完善。
第一，以人为本，制度保障。首先，社区规划的根本目的是改善“人”的物质环境，充实“人”的精神生活。规划措施不宜追求所谓“一步到位”，而要根据社区实际情况反复论证，循序渐进。其次，加强社区规划的前瞻性。应把社区规划纳入到城市规划总体发展的体系。制定社区规划方案时，既要考虑到社区人口结构、素质、规模和生活方式的变化，又要考虑这些变化所引起的居民对社区生活的新需求，为社区长远发展留下足够空间。最后，针对城市化进程中出现的城乡社区多样态治理需求，作为一种确保社会资源分配公平性和空间正义的城市精细化治理实践，社区规划应针对不同层次社区的实际需求，在规划中提供物质改善、精神文明等多方面指导，同时处理好各社区间的相互关系，使社区成为“社会稳定的缓冲器”。
第二，居民参与，多方协同。居民作为社区的主体，其广泛参与是社区规划的生命力，是实现社区发展的根本动力。城市更新项目成功与否，关键在于是否反映公众的心声和利益。居民参与使社区规划的理念从注重未来的终极状态转变为对现实条件和实施过程的重视，使社区规划的过程从“自上而下”的贯彻转变为“自下而上”的推进，使社区规划方法论从单元线性的工程理性转变为多元协商的综合协调。在城市更新项目的社区规划中，除了向居民公开更新方案，还要积极鼓励居民参与更新改造的各个阶段，不仅要采用召开公众听证会、问卷式调查和举办规划成果展示会等传统居民参与方式，还可以使用者为主体，营造出能引导刺激居民参与规划设计的环境氛围，通过邀请居民参与设计，举行设计沙龙和游戏单元，让居民选择设计方案，甚至动手设计自己的家园，创造出合乎居民需要，且符合可持续发展理念的社区生活空间。如上海市静安区在其“美丽家园”“美丽城区”等一系列社区更新项目中，引入了“参与式规划设计”，从而增强了规划的社会基础。
第三，推行社区规划师制度，打造专业化社区规划人才队伍。规划师在社区规划设计中具有非常重要的地位，但目前规划师仅起到技术支持的作用，而非社会组织者。因此，需要通过建立社区规划师制度，使规划师长期性地配合政府和基层组织，与民众一起共同参与社区建设与发展。城市更新项目中的社区规划师，通常担任三个角色。首先是技术员，提供专业的规划设计意见，并把专业内容以平实的语言解释给居民；其次是组织员，进行组织沟通工作，将社区诉求整合到现有规划中；最后是协调员，协调利益各方对规划方案的意见，促进各方达成共识。规划师的专业知识和角色介入，便于整合各方资源，共同推动社区规划。其作为地方政府与社区、民众间的重要媒介，应当如同地区环境的医生，通过“在地化”的方式，就近为社区环境优化提供诊断服务，协同社区推动地区环境改造与发展策略，以提升社区生活环境质量；通过在社区成立在地的工作坊，以讨论、座谈、培训等多种形式，提供居民有关社区规划的技术协助，并依照社区需求，引入其他专业领域如生态环保、艺术文化、产业经营等协同团队，以促进社区空间的整体改善。
当前，我国各地社区规划的实践正处于探索起步阶段。社区规划师制度的引入，将有助于城市社区规划逐步从专业规划师为人民规划阶段，到社区规划师与人民共同规划的阶段，最终实现由人民自己规划这一公众参与规划的最高阶段，即居民成为规划的主体，真正践行“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，做好城市精细化治理的大文章。
（作者单位：苏州大学中国特色城镇化研究中心）
