新中国成立以来，我国社会治理经历了多个维度的变迁。自党的十八大以来，新时代的社会治理更加强调“治理型”并不断取得突出的成就。社会治理变迁的历程体现了我国适应经济社会发展与变革需要，不断深化并改进社会治理，坚定走中国特色社会治理之路的探索。

　　重塑基层社会治理状态

　　1949年至1956年，在“新民主主义”向“社会主义”的过渡时期，我国的社会治理与国家政权建设相适应，通过改造基层社会、动员政治运动等方式推动新中国的社会治理。

　　一是改造基层社会。城市地区的改造重点是“单位”之外的基层，即要将生活在“单位”之外的“社会人”整合进管理体制中来。为此，党和政府废除了原先的保甲制度，在城市基层通过居民委员会、街道办事处两级组织有效地管理无单位的社会人员。由于“社会人”占比要高于“单位人”，这一时期的特点是以街居制为主，单位制为辅。而在农村地区，改造基层社会则是引导农民走合作化道路。到1956年底，全国96.3%的农户加入了合作社。这意味着生产资料所有制的社会主义改造在我国广大农村地区基本完成。 二是群众性政治运动稳定社会秩序。在错综复杂的社会环境下，通过全国范围内的镇压地主恶霸、禁毒禁赌禁娼等政治运动，以革命的方式提高群众的政治觉悟，将党和政府社会治理的政策方针迅速落实到基层社会。综合来看，尽管有波折，但这一时期完成了我国基层社会结构和生态的革命性改造，重塑了基层社会治理状态。

　　“国家—单位—个人”结构实施社会治理

　　1957年至1978年，我国的社会治理具有计划管理特点，大体可概括为“管控式”的社会治理，突出表现在人民公社、街居制、单位制、户籍管理等方面。

　　一是农村地区的人民公社。这一时期，人民公社制度在我国农村地区广泛存在，其突出特点是“一大二公”，农民生产生活在其间，实质上是农村的“单位”管理，农民成为“社员”。二是城市地区的街居制。这一时期，街居制曾经受到城市人民公社试验的短暂影响，但总体上街居制在管理“社会人”的职责上发挥了应有的功能，保证了基层社会的稳定。三是广泛深入的单位制。单位制与我国的行政管理体制紧密结合，社会治理具体通过“国家—单位—个人”这一链条实现有效的纵向深入。单位既是组织也是治理单元，单位成员的工作和生活空间相对稳定和封闭，其生活轨迹和发展极大地依赖于单位，而单位之间的流动需靠组织调动等有限的方式。四是逐步收紧的户籍制度。在工业化、计划经济等背景下，户籍制度区分出非农业户口和农业户口，而户口之间的转换面临着诸多限制。通过户籍，社会治理对“人”的管理一定程度上转换为对“户口”的管理。总体上，1957—1978年，城市依然是单位制和街居制并存，农村全面施行“人民公社”制度，逐步收紧的户籍制度限制了城乡人口流动。

　　基层群众自治制度不断完善

　　自1978年改革开放以来，随着党和国家工作重心转向经济建设，社会治理开始放松各类“管控”，在改革中不断探索对社会的有效管理。

　　一是基层社会管理体制改革。在农村，人民公社制度于1984年终结，广大农村地区以乡（镇）作为农村基层政权。在乡（镇）以下，村民委员会、村民小组广泛建立。在多年的试验和探索中，为发挥农民参与农村治理的积极性，《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年11月）进一步保障以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要内容的村民自治制度。在城市，1980年居民委员会、街道办事处的职能和机构恢复。民政部1986年首次引入“社区”概念并倡导在城市开展社区服务。《关于在全国推进城市社区建设的意见》（2000年11月）标志着社区建设成为城市基层管理体制改革以及夯实基层政权的重要抓手。二是户籍制度改革。《关于农民进入集镇落户的通知》（1984年10月）意味着从户籍意义上打开了紧闭的城乡人口流动大门。自1985年起，国家连续出台关于城镇暂住人口、“蓝印户口”、小城镇户籍管理等各项政策，引导人口在城乡之间流动以及农村人口向城市转移。伴随着户籍改革，公共服务、农民工等社会治理议题引起了广泛关注。三是社会治安和稳定。稳定的社会环境是改革开放的重要保证，社会治安也是这一时期社会治理的着力点。1983年国家开展了第一次“严打”。1991年3月中央社会治安综合治理委员会成立。2004年9月党的十六届四中全会提出“打防结合、预防为主、专群结合、依靠群众”的社会治安综合治理工作机制。总体上，1978—2012年，城乡社区建设不断推进，居（村）民自治不断规范，户籍制度改革不断释放出“红利”，社会大局稳定。

　　社会治理着力防范化解重大风险

　　自2012年党的十八大以来，以“治理”为要求和特征的社会治理在各项建设事业中日益显现，新时代社会治理的理念和重点内容也日益明确，正全面走向制度之治。

　　首先，社会治理的理念创新。2012年党的十八大提出社会管理“20字方针”，即“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”。较之以往的“16字方针”新增了“法治保障”。这表明要强调依法治理，以法治精神来深化社会治理改革。此后，党的十八届三中全会首次将“社会管理”转化为“社会治理”。虽然“治理”一词在学术界已经讨论多年，但正式用在党的重要文件中还是第一次，这说明为适应迅速变化的现代社会，传统的政府主导管理需转向多元整合的治理。在社会治理的目标上，2017年10月党的十九大突出“共建共治共享”。2019年10月党的十九届四中全会明确提出坚持和完善社会治理制度，将“民主协商”“科技支撑”纳入社会治理体系要求，形成新“28字方针”，并以“共同体”的愿景来推进社会治理。

　　其次，新时代社会治理的发展。一是明确社区治理的政策导向。《关于进一步开展社区减负工作的通知》《关于加强城乡社区协商的意见》《关于加强和完善城乡社区治理的意见》等社区政策文件明确了城乡社区在基层社会治理中的地位和作用，指出通过多元力量将城乡社区建设为幸福家园。二是提升政府社会治理能力。党的十八大以来，基层党委政府结合地方特点，在社会治理领域探索出大量的创新经验。如杭州市富阳区实现“人生一件事”“最多跑一地”等突破性改革，推动城市治理精细化，增强人民群众获得感、幸福感、安全感。三是加强公共安全和矛盾化解。如党的十九届四中全会总结了社会治安“四化”（立体化、法治化、专业化、智能化）、“三联”（问题联治、工作联动、平安联创）、“三性”（整体性、协同性、精准性），坚持和发展新时代“枫桥经验”。四是重视互联网时代的社会治理。网上网下相结合，全国各地创新出“电子政务大厅”“最多跑一次”等跨部门数据共享的“互联网+”政务。同时，互联网虚拟社会也不是法外之地，2017年6月《中华人民共和国网络安全法》顺应时势强调网络空间的依法治理。五是安全成为社会治理的重要目标。“总体国家安全观”的提出，各类风险点的提前预判，意味着社会治理需坚持底线思维，着力防范化解重大风险，完善国家安全体系。当然，在实践过程中，社会治理的领域绝不止于上述内容，安全生产和监管、应急管理、边疆治理等，也不断成为社会治理的新议题。

　　总体上，新时代“治理型”的社会治理制度不断确立，治理体系日益完善，治理能力持续提升，“制”与“治”相互促进，有机统一。回顾新中国成立以来的变迁历程，社会治理在实践中持续深化改革并不断探索完善，中国特色社会治理之路日渐成型。

　　（作者单位：中国社会科学院社会发展战略研究院）