顺应十八大提出的新型城镇化目标，农民工市民化已成为今后城镇化建设的重要战略路径之一。2012年全国农民工监测调查报告显示，我国进城农民工总量已达到2.6亿，他们的居住形式仍以雇主或单位提供住宿为主，且呈现出合租住房比重上升、自购房比重下降的趋势。农民工的住房问题不仅是社会热点问题，也是地方政府治理中的难点问题。响应中央的号召，各级地方政府也相继出台了一系列地方性的“农民工住房”配套政策，如浙江湖州农民工住房的“公积金制度”、上海的农民工公寓等，但是很多地方性的政策仅停留在探索层面，对解决农民工住房问题的实际作用非常有限。

　　据笔者2011年主持的有关667户在沪外来务工人员家庭调查显示，其租房比例高达93.2%。为了规避正规住房市场的中介费，89.9%选择非正规的租房途径，如熟人介绍和马路边张贴的小广告；近70%的被访者表示他们根本没有和房东签过住房合同；45.59%的受访者认为目前居住上面临的最大问题是房租太贵，其次是住房拥挤和住房设施不全等，分别占11.7%和8.66%。从住房内部质量来看，77.2%租用的住房内没有厕所，80.3%的住房内没有洗澡设施。显然，绝大部分农民工享受不到城市公共住房保障，跻身狭小、阴暗的棚屋或城郊私房。

　　尽管从国家到地方有相应的制度安排和政策，农民工群体也有表达住房需求的愿望，但是为何各地在落实农民工住房政策上迟迟没有显著成效，农民工的住房状况得不到明显改善呢？我们认为，农民工住房问题，不是简单的住房市场问题，而是社会体制、文化传统和利益群体等多方面作用的结果。影响农民工住房“不可得”的原因包括城市有限的公共资源（空间资源、财政资源等）、政策建构主体的权威、强势利益主体的态度、政策落实的差异、弱势利益主体的表达渠道等。这些因素相互作用、相互渗透，客观上抑制了农民工住房获得的可能性。

　　第一，农民工住房问题涉及城市空间资源和财政资源的重新分配。显然，这一分配涉及较大范围的资金变动和人员流动，需要中央财政的支持。在现有的制度和财政压力下，中央政府陆续出台了一些宏观性的农民工住房政策，这无疑给地方政府指明了方向。地方政府要为解决农民工住房问题所需要的空间资源和财政资源买单，这势必会增加地方政府的财政支出。因此，如何将有限的财政资源与城市空间资源进行重新分配，做到顾此不失彼，这是地方政府亟须考虑的问题。

　　第二，地方政府的强势主体导致政策的排他性。近些年，在社会治理和城镇化的大背景下，各地方政府都在倡导公共服务均等化，涵盖面涉及义务教育、公共医疗、社会保障、就业等方面，但在住房方面，却并没有提出将农民工纳入城镇住房保障体系的实际举措，相反在公共住房政策上，农民工无疑被排除在申请者之外。公共住房属于政府提供的公共产品，原则上应向所有城市居住者开放，但实际上，鉴于各种考虑，公共住房的申请人必须具备相应的条件，而这些条件的设立和限定与地方政府的策略极为相关。以上海为例，2010年6月4日，《上海市发展公共租赁住房的实施意见（征求意见稿）》开始正式向社会公示。公共租赁住房政策将住房保障覆盖面从城镇户籍人口扩大至有基本稳定工作的城市常住人口，包括阶段性居住困难的本市青年职工、引进人才和来沪务工人员。从表面看，不限户籍、不限收入，进城务工人员似乎也可以直接申请公共租赁住房，但《征求意见稿》明确规定，申请公共租赁住房应同时具备多项条件，其中包括具有上海城镇常住户口，或持有《上海市居住证》和连续缴纳社会保险金达到规定年限，已与上海就业单位签订一定年限的劳动或工作合同等。显然，诸如此类的明文细则依然将低端外来务工人员排除在公共租赁住房之外。

　　第三，本地群体中潜在的排外倾向。公共住房是城市公共资源，原则上应向所有城市居住者开放。但是，由于城市公共住房是稀缺资源，所以又不可能做到全部开放。这一悖论显然隐含着内在不同获益主体之间的利益分配问题。一旦政策松口，本地群体与外来群体势必因有限的公共住房资源而产生竞争、矛盾和冲突。就拿同样作为公共资源的教育资源来说，2012年，上海市政府放开异地高考后，不乏有沪籍家长提出抗议，纷纷提出要求非沪籍随迁子女离开上海，不要占用上海的教育资源。可以想象，如果政府没有足够的把握，住房资源也将触发本地群体中潜在的排外倾向。

　　第四，政策落实上的差异。在地方操作层面，政策落实往往具有一定差异。比如，国家层面逐年在将农民工群体纳入城市住房保障范围，但是到地方上，限于各种主客观的原因，政策落实极为困难，或者说地方政策惠及的仅仅是少部分“高端”外来群体。

　　第五，对“居住权益”的集体无意识。面对城市公共住房的“不可得”，农民工往往采取漠视的态度，并以“我们没有上海户口”作为解释其不参与的理由。农民工群体的这种“沉默不表达”有时往往被解释为没有话语权或话语权很少的弱势群体（其中也包括城市贫困阶层）的特征。但值得注意的是，在相关利益受损的情况下，城市贫困群体已经倾向于将“上访”、“闹事”这一类较激烈的申诉方式视为利益诉求的方式，尽管这种利益表达的方式和申诉的有效性常常遭到质疑。在这里，造成农民工这种沉默的根源似乎不在于表达方式的无效和表达渠道的不畅，而在于一种对利益侵犯的“集体无意识”。换句话说，这种“沉默”是他们主动选择的结果，而不是限制下的被迫和无奈。相对于“领不到工资”、“白干了一年”这样的现实经济问题，居住上的排斥和被边缘化表现的更为隐蔽、含蓄和不易被察觉。

　　2000年以来，学术界在“农民工被问题化”的大讨论中，越来越关注农民工的城市居住问题。相应研究的梳理和展开，一定程度上拓宽了农民工问题在城市的讨论范畴，同时，也给城市政府解决现实问题提供了可资借鉴的理论依据。因此，有关城市外来人员的住房问题及城市住房保障体系的建立，作为一项重要而紧迫的课题，在整个社会科学学界及政界都受到极高的关注。如何打通农民工住房的学术“显”问题化和社会“潜”问题化的衔接，或将成为今后讨论的重点问题。

　　（本文系2014年上海市哲学社会科学规划一般项目“大城市农民工的居住可得性及住房保障机制研究：以上海为例”（2014BSH002）阶段性成果）

　　（作者单位：华东师范大学社会学系）