6月30日，中共中央政治局召开会议审议通过《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》）。会议提出，要坚持以人为本，着力促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。要积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，逐步解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题。

　　4月以来，广东、海南等地推出户籍制度改革“新政”，《意见》的出台标志着户籍制度改革已拉开大幕。呼声已久的户籍制度改革究竟难在哪里？该如何推进？记者就此采访了相关专家。

　　实现户籍管理向居住管理转变

　　据了解，我国现行户籍制度是在1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》基础之上形成的，自20世纪50年代形成后沿用至今，成为我国一项基本社会管理制度。在计划经济时代，这种户籍制度在分配社会资源、维护社会秩序等方面起到了积极作用。

　　“户籍制度是一项综合性人口管理制度，具有居民住户登记、迁移流动控制和为相关部门提供户籍信息三大功能，后两大功能为当时的计划经济服务，具有鲜明的中国特色。”中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员张展新表示，过去，我国城市的物资分配、就业安置等局限于非农业人口，由此形成了城乡分割的二元结构。

　　随着改革开放的深化，社会主义市场经济体制的逐步完善，现行城乡二元户籍制度与社会主义市场经济体制下劳动力合理有序流动的要求相脱节，成为我国经济社会发展的制度性障碍。30余年来，虽然户籍制度不断改革，如不再控制人口流动等，但行政性的户籍身份管理还在延续。在全国范围内，依然存在城乡户籍身份的划分；由于人口跨地区流动，在特定区域中，又形成了本地户籍人口和非本地人口的划分。张展新说：“深化户籍制度改革，就其本意而言，就是要放开落户限制，逐步实现从户籍管理向居住管理转变。”

　　华中师范大学社会学院教授江立华认为，推进户籍制度改革，对于引导人口有序集聚、推动城乡和区域统筹发展十分重要。他说，户籍制度改革有利于推动农村剩余劳动力向二、三产业转移，形成统一的城乡劳动力市场；有利于促进生产要素优化配置，保护生态环境，加快城镇化进程；有利于有效拉动城乡消费，调整需求结构和产业结构，同时，将为农村生产方式转变提供空间，为促进农业规模化、集约化、产业化发展创造条件，为推动城乡统筹、区域统筹增添动力。

　　将社会福利与户籍身份“脱钩”

　　20世纪90年代以来，国务院发布了多个意见或方案，指导户籍制度改革稳步推进，并提出统一城乡户口登记制度目标，一些地方政府也纷纷采取措施，积极推进户籍制度改革。由全国政协社会和法制委员会组成的“深化户籍制度改革”专题调研组调研显示，截至2006年底，已有河北、山东、广西、重庆等12个省、自治区、直辖市先后取消了城乡户籍划分，统称为居民户口，但还有一些地方，至今改革步伐较为谨慎。

　　“破解户籍难题已经做了很多年，总体不是很成功。这其中的原因较复杂，涉及多方面人和利的重新分配。”复旦大学社会发展与公共政策学院院长彭希哲举例说，在珠三角地区，曾推行过“积分入户制”等政策，但效果一般。“过去一味以为，给了农民户籍，城乡二元问题就破解了，事实并非如此。因为农民真正想要的是与市民同等的权益。”彭希哲表示，这说明改革政策的设计中还有很多空白，或者说，还没有充分照顾到农民的利益。

　　江立华也持类似观点，他表示，目前户籍制度改革基本上局限在较小范围内。在许多开放户籍给农民、农民工的地方，其政策对象基本只限于本市的农业户籍人口，基本没有触及外地农民工；即便对本地农民工放开，条件也较严格，所以，这些地方“户改”少有实质性进展。江立华说，户籍制度改革作为一项整体工程，与教育、医疗、社保和住房等相关领域的配套改革及财政支出体制紧密相连，因此要切实推进户籍制度改革，必须进行配套改革。

　　对一些城市将放宽落户政策冠以户籍制度改革之名的举措，张展新予以否定，“这类措施并不触动现行户籍制度的核心即户籍身份与地方公共福利的联系，而是在城市落户的门槛和操作环节上做文章。”他说，过去的事实证明，用积分制等方式使农民工在城市入户，这几乎行不通，原因是真正落户的人数非常有限。与此同时，随着劳动就业和社会保险等改革的推进，户籍制度的意义已大大降低。这些改革实践的启示是，在狭义的户籍制度改革——放开落户之外，还有另一条道路，就是把社会福利和公共服务与户籍身份“脱钩”，这就是通常所说的基本公共服务均等化。

　　推进基本公共服务均等化改革

　　此次出台的《意见》指明了户籍制度改革的方向和路径。《意见》指出，加快户籍制度改革是涉及亿万农业转移人口的一项重大措施，并强调，户籍制度改革是一项十分复杂的系统工程，要坚持统筹谋划，协同推进相关领域配套政策制度改革。

　　在《意见》出台之前，广东等地已展开新一轮改革探索。自20世纪80年代以来，广东先后经历过允许农民自理口粮到集镇落户、城镇人口比例调控权下放、出生小孩可以随父入户、深圳、佛山取消原有“农业户口”等几个阶段。6月12日，广东省委常委、常务副省长徐少华在广东省政协推进农业转移人口市民化专题会议上表示，在加快建立新型户籍制度方面，广东将全面放开本科以上学历毕业生落户限制，全面放开除广州、深圳以外城镇的直系亲属随迁限制和职业技术院校毕业生落户限制，全面放开广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山以外的建制镇和中小城市落户限制。

　　江立华认为，户籍制度改革应坚持从实际出发，根据经济社会和城市综合承载能力的发展水平，特别是容纳就业、提供社会保障的能力，分步骤、分阶段、分区域放宽小城镇和城市的落户条件，积极稳妥地推进户籍制度改革。

　　在推进户籍制度改革的路径方面，不少学者提出要进行立法。“中央政府要把均等化政策纳入法制化轨道，通过自上而下的责任部门和实施系统来落实各项目标。”张展新说，推进均等化需要中央、地方分摊改革成本，但这不是“按落户名额补贴”，而是中央政府“花钱买服务均等”，每一次财政开支都对应着切实的权利均等成效。同时，基本公共服务均等化改革需要有其他改革措施的密切配合。

　　如今，人口流动成为常态。在此背景下，实现户籍制度改革显然不能一蹴而就。7月5日，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在国家卫计委主办的新型城镇化与流动人口社会融合论坛上透露，对于广为关注的户籍制度改革，《意见》将明确三个原则，即优先解决存量，让进城时间长的人口落户；在不同类型城市实行差别化落户政策；此外，城镇化过程并不是解决所有人到城镇落户，至于对流动人口的管理，居住证制度在今后还将长期存在。