户籍制度改革的关键在于实现全国公共服务均等化。图片来源：中新社

　　2014年初以来，广东省不断发出加快户籍制度改革的声音。这一波改革的主要内容是，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，全面放开本科以上学历毕业生落户限制，全面放开除广州、深圳以外城镇的直系亲属随迁限制和职业技术院校毕业生落户限制，全面放开除广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山以外的建制镇和中小城市落户限制，力争到2020年，全省常住人口城镇化率达73%左右，实现不少于600万本省和700万外省农业转移人口及其他常住人口落户城镇。

　　新举措突出统筹、量化、进步

　　面对广东省这轮户籍制度改革的核心和难点，有学者认为，现行的户籍制度不仅是以人口登记与迁移管理为基础的一套基本人口管理制度，还是一项基本社会管理制度。而户口在社会福利和资源分配中拥有基础性地位，也使户籍改革举步维艰。

　　顺利推进户籍制度改革，有两条路径：一是将户籍与社会福利功能剥离，让户籍只承担人口信息管理和服务功能。二是在推进基本公共服务均等化、一体化的同时推进户籍制度改革。这正是广东省“统筹推进”的要义。

　　多年来，广东的户籍制度改革并未触及关键群体——异地务工人员。这个群体如果因户籍问题不能获得公平待遇，将为广东特别是珠江三角洲地区的经济发展、社会稳定带来不确定因素。本次户籍制度改革明确提出，到2020年，本省和外省合计有1300万农业转移人口在当地落户。另外，这次户籍制度改革还将基本放开家庭团聚的落户限制，可谓迈出了一大步。

　　提升吸纳农业转移人口能力

　　过去30年，广东户籍制度改革走停反复，可以说一直没有大的突破。这里主要存在两个局限：一是不敢触及异地务工人员这个庞大群体；二是死死卡住珠江三角洲主要城市落户的口子。这两个局限又是相互交织的：绝大多数异地务工人员聚集在珠江三角洲城市群。因此，需要广东各界解放思想，直面这个庞大群体的价值和需求。

　　广东长期以制造业立省，劳动密集型产业始终是广东经济的主体。在相当长时期内，广东经济无法摆脱对制造业的依赖，无法减少对人力资源的巨大需求。这个庞大群体一旦发生变迁波动，珠江三角洲各地或将面临“民工荒”的巨大压力。再者，即便广东要实现经济转型和产业升级，也必须有一支稳定的产业工人队伍来支撑，而不是流动不居的农民工群体。因此，这个群体并不是政府的负担，而是广东经济社会发展不可或缺的宝贵资源。留住他们，善待他们，让他们突破户籍限制融入广东，无疑将使这个群体迸发出更大活力，助推广东顺利完成产业升级。

　　研究表明，与国外大都市圈相比，珠江三角洲城市群的人口密度并不高，人口吸纳潜力与空间至少还可以提高一倍。因此通过完善交通和其他公共服务设施，合理配置城市群资源，强化城市之间的分工合作和紧密联系，提高基本公共服务整体供给能力，提升广州、深圳等大都市以及整个都市圈的质素和吸纳农业转移人口的能力，将是广东省以集约化方式完成增量提质，进而实现新型城镇化的关键和最优之选。

　　因此，以农业转移人口市民化为取向的户籍制度改革应该直指珠江三角洲城市群，直指城市群中庞大的异地务工人员；同时大幅调整积分入户制度，将稳定职业、居住场所以及居住年限作为主要考量，降低入户门槛，让部分异地务工人员及其子女稳定下来，融入当地社会经济生活。

　　基本公共服务均等化系重要前提

　　以社会均衡发展为价值取向的社会改革，是户籍制度改革的重要路径。一是逐渐剥离附着在户口上的权益，将户口制度恢复为管理住户人口基本信息以服务全社会的基础性行政制度；二是逐步形成以合法稳定住所职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本的新型户籍制度。但这些都需要一个前提，就是与户口挂钩的社会资源和基本公共服务在城乡之间、区域之间不再具有较大差距，即全国范围内的基本公共服务均等化、一体化进程达到一定程度。今天看来，这还需要漫长的过程，需要国家层面更大力度的深化改革。

　　实施这些改革具有一定的挑战性，需要一定时间的过渡和缓冲。其间，国家可以调整中央财政转移支付制度，特别是义务教育、社会保障等方面的财政补贴，按照人口流动方向和强度予以重新设计和计算，以解决各地事权与财权不对等、责任义务不对等重大问题。

　　（作者系广东省社会科学院社会学与人口学研究所副所长）