习仲勋与广东改革开放政策的制定
2013年12月30日 15:31 来源：《人文岭南》2013年12月27日第35期 作者：刘雪明 魏景容
公共政策制定是政策过程的首要阶段，是指一项政策从问题界定、议程建立到方案抉择以及合法化的过程。20世纪70年代末80年代初，习仲勋主政广东时期制定的广东改革开放政策基本遵循了这一逻辑过程，广东改革开放政策的制定也典型地体现了习仲勋的政策制定思想。结合广东改革开放政策制定的实践，认真研究习仲勋的这一思想，总结他制定政策的经验，对我们今天进一步推进改革开放事业、建设中国特色社会主义依然具有重要的理论和实践意义。
广东改革开放的政策方案之一就是在深圳设立“特区”
敏锐发现广东改革开放政策问题
问题的确认是政策制定的首要环节。1978年春，习仲勋被中央派到广东任省委第二书记，同年底，任省委第一书记、省革委会主任，后又当选为省长。习仲勋在刚到广东主政时就敏锐地发现，广东的工业低速增长，农业发展缓慢，国民经济停滞不前。在1978年9月上旬举行的中共广东省委关于真理标准问题的学习讨论会上，习仲勋指出，我们一定要好好利用关于真理标准问题大讨论的机会，深刻反思广东省社会经济发展中遇到的各种突出问题，紧密联系广东实际，用实践标准来总结新中国成立以来的历史经验教训。
有政策专家认为：“如果一个政策问题没有得到很好的界定，就不会被看成是重要的问题，如果没有被大多数人认为是重要的问题，就不会受到广泛的关注并进入政策议程，如果没有进入政策议程，无疑也就不会成为正式的政策内容。”针对当时广东存在的一系列问题，习仲勋在广东任职期间，多次深入基层，调查研究，足迹遍及南粤大地，形成了有名的“粤东之行”、“粤西粤北之行”、“海南之行”之说。改革开放就这样进入了政府的政策议程。
明确提出广东改革开放政策目标
政策目标是政府为了解决经济、社会问题而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。确定改革开放政策目标是制定改革开放政策的根本出发点和落脚点，也是改革开放政策制定的重要环节。习仲勋立足广东实际，明确提出广东实行改革开放的两大政策目标。
一是对内改革。首先是解放和发展生产力，对农业经济体制进行改革，改变生产关系和生产力不相适应，统得过死，管得过严，平均主义盛行的局面；其次是完善管理制度，实行按劳分配、多劳多得的生产责任制以及包产到户的家庭联产承包责任制；最后是发展经济，在大力提高粮食单产和总产的同时，逐步调整产业结构，广泛开展多种形式的经济联营。
二是对外开放。习仲勋提出，广东有许多有利条件，就是缺少政策和体制的支持，希望中央能给广东更大的支持，多给地方处理问题的机动余地，允许广东吸收港澳华侨资金以及开展“三来一补”，积极开展对外经济技术交流，大力发展外贸，发展旅游事业，促进工农业生产发展，为国家提供更多的外汇。
亲自设计广东改革开放政策方案
改革开放政策方案的设计包括总体方案确定和方案细节设计两大步骤。习仲勋主张改革开放要系统规划、统筹发展，他在借鉴新加坡、韩国等国家和我国香港、台湾地区经济发展及对外开放的经验基础上，亲自设计、谋划了广东改革开放的政策方案。
一是大办农业。首先发展多种形式的经济责任制，其次推行家庭联产承包责任制，最后调整农村产业和经济结构。
二是创办“特区”。开放宝安、珠海，把两地建设成具有相当水平的对外生产基地、加工基地和吸引港澳同胞的游览区；试办贸易合作区，这个富有新意的设想被誉为中国实施开放政策、促进经济发展的一个重要突破口，“贸易合作区”后来改为了“特区”。
三是广东先走一步。广东的设想得到了中央的充分肯定和明确答复：“全国的体制要改革，广东更要改革快一些。”广东“要杀出一条血路，创造经验”。习仲勋率先向党中央提出充分利用国内外的有利形势，发挥广东的特点和人文地缘优势，让广东在改革开放中先走一步的请求，得到了中共中央和中国改革开放总设计师邓小平的赞同，使广东成为了中国改革开放的前沿和窗口。
全力推动
广东改革开放政策合法化
政策合法化是“有关政策抉择主体依据有关法律，按照法定程序对政策方案加以审查、通过或批准、签署及发布的过程”。在广东改革开放政策方案完全确定之前，习仲勋非常重视解释说服、舆论宣传工作，为改革开放政策的确立、合法化过程创造了有利条件。1979年6月6日，广东省委正式向党中央和国务院上报了《关于发挥广东优越条件，扩大对外贸易，加快经济发展的报告》。7月15日，中共中央、国务院共同签署《中共中央、国务院批转广东省委、福建省委关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的两个报告》，文件明确规定，“要在经济上实行开放政策”。这表明广东的改革开放政策正式得到了中央的认可，终于在中央层面完成了最终的合法化过程。
广东改革开放政策的合法化，标志着该项政策制定的这一轮逻辑过程已结束，接着进入政策的执行、丰富、发展和完善阶段。改革开放政策实行30多年来，广东经济发展创造了“世界奇迹”。2012年全省生产总值达5.7万亿元，年均增长10.2%，总量继续居全国首位。广东之所以取得改革开放的巨大成就，之所以能为国家发展作出巨大贡献，关键在于正确制定和有效执行了改革开放政策，而时任广东省主要领导的习仲勋为此作出了开拓性的贡献。所以，我们今天结合广东改革开放政策制定的实践，学习、研究习仲勋的政策制定思想，既是对历史经验的充分总结，也是对革命先辈的很好缅怀。
（作者单位：广州大学公共管理学院）
责任编辑：虚拟的系统用户
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