2012年中央经济工作会议提出走新型城镇化道路以来，我国城镇化水平和质量稳步提升，新型城镇化建设取得了举世瞩目的历史性成就。10年来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国新型城镇化建设提升了农业转移人口市民化水平，优化了城镇化空间格局，提高了城市发展质量，促进了区域协调发展和城乡融合发展，为全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标提供了有力支撑。城镇化是现代化的必由之路，它既是经济高质量发展的结果，又是经济高质量发展的动力。在全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程上，推进以人为核心的新型城镇化，提升新型城镇化建设质量，既是我国最大的内需潜力和深化供给侧结构性改革动能所在，又是构建新发展格局和推动高质量发展的重要支撑。
2021年末，我国常住人口城镇化率为64.72%，已进入快速城镇化区间的后期，转向全面提升质量的新阶段。在新发展阶段，加强机制建设是提升新型城镇化质量的必然要求。从城镇化的国际经验来看，健全城镇化相关机制是发达国家提升城镇化质量的关键抓手，特别是在快速城镇化的中后期，一般需要通过加强机制建设，优化区域经济发展空间格局，促进城市和乡村协调发展。当前，我国推进新型城镇化高质量发展，还面临一些挑战，城镇化发展不平衡不充分的问题依然存在，城市治理体系和治理能力亟待完善提升。综合来看，在新发展阶段破解所面临的难题，提升新型城镇化质量，需要加强以下四种机制建设。
不断完善农业转移人口市民化机制
着力推进农业转移人口市民化是提升新型城镇化质量的重点所在。要不断健全农业转移人口市民化机制，加快推动农业转移人口全面融入城市。一是继续深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，完善差别化落户政策。以城市存量农业转移人口为重点，以存量带动增量。在全面取消城区常住人口300万以下城市落户限制的基础上，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。少数实行积分落户政策的城市，确保统一将社保缴纳年限和居住年限作为主要积分项。二是强化基本公共服务保障机制，全面落实居住证制度，实现城镇基本公共服务全面覆盖未落户常住人口。以推动城市群一体化发展为抓手，探索实行城市群内户口通迁、居住证互认制度。保障农业转移人口随迁子女以公办学校为主接受义务教育，将农业转移人口及其随迁家属纳入社区卫生服务体系。加强职业技能培训，提高农业转移人口的就业创业能力。将非户籍常住人口纳入保障性住房体系，提高农业转移人口住房保障水平。三是健全城市政府提升农业转移人口市民化质量的激励机制。完善“人地钱”挂钩的财政政策，即城镇建设用地年度指标同吸纳农业转移人口落户数量挂钩，财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩，财政性建设资金对城市基础设施投资补助额同吸纳农业转移人口落户数量挂钩。加快推动公共资源由按城市行政等级配置，向按实际服务管理人口规模配置转变。四是保障进城落户农民在农村的合法权益，解决其后顾之忧。一方面，要依法保障进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权；另一方面，要完善三项权益的自愿有偿市场化退出机制。五是健全促进农业转移人口全面融入城市的保障机制，加强城市政府、社区、企业对农业转移人口的人文关怀，提升他们在城市工作生活的归属感、安全感和幸福感。
加快推进新型城镇化分类施策机制
新型城镇化分类施策机制是新发展阶段提升新型城镇化质量的重要举措。充分考虑不同地区的经济社会发展状况、区位条件、城镇化发展阶段等因素，因地制宜、因时制宜，建立符合实际、各具特色的推动新型城镇化高质量发展机制。一是从经济社会发展看，产业和人口向经济社会发展优势地区集中是客观规律，新型城镇化分类施策是破解我国城镇化发展不平衡不充分问题的必然要求。经济发达地区（超大特大城市）新型城镇化应更侧重于提升农业转移人口市民化质量、提升城市治理水平，破解农民工融入城市社会的难题；经济欠发达地区（中小城市）新型城镇化应更侧重于提升城市发展质量、强化产业就业支撑，解决人口聚集能力不足的问题。二是从文化和地域差异看，新型城镇化应突出形态的多样性，防止千城一面。加强城市历史文化的保护传承和现代文化的创新培育，形成各具特色的新型城镇化模式，建设有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽新城市。三是从以人民为中心的发展思想看，推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序的原则。习近平总书记强调，“解决好人的问题是推进新型城镇化的关键”。推进以人为核心的新型城镇化，要充分尊重农民意愿和需求，针对进城创业就业的农业转移人口、城郊农村人口、就地城镇化人口等应建立个性化的新型城镇化机制，在依法确保农民权益的基础上，全面提升农业转移人口市民化质量，逐步妥善解决他们“半市民化”“两栖”状态。四是从城镇化空间格局看，要建立健全大中小城市和小城镇协调发展机制。城市群是新型城镇化的主要空间载体，都市圈是城市群的核心板块，要分类引导不同地区都市圈的发展，发挥都市圈对城市群发展的引领作用。完善以轨道交通为骨干的都市圈交通网络，优化城市群内部空间结构，形成中心城市与周边城市（镇）同城化发展机制。科学确定城市定位和发展方向，超大特大城市重在有序疏解中心城区非核心功能，大中城市重在提升功能品质，以县城为主的中小城市重在补短板强弱项，小城镇重在产业和公共服务功能扩展。
探索构建城市更新和治理机制
实施城市更新行动和推进城市治理现代化是提升新型城镇化高质量发展的重要途径。当前，城市居民对优美环境、健康生活、文体休闲等多元化的需求日益提高，这必然要求加快转变城市发展方式，建立高质量城市更新机制。在生态修复方面，完善城市生态绿地和廊道系统，推动形成绿色低碳的城市建设运营模式；在空间结构方面，统筹安排城市建设、产业发展、生态涵养、基础设施和公共服务，坚持“多规合一”“一张蓝图干到底”；在历史文化保护方面，强化文化传承创新，在文脉延续中彰显城市品质，建设人文城市；在老旧小区等存量片区改造方面，重点提升城市功能，使其更加贴近人民生活需要。此外，还要加快补齐城市社区各类设施短板，增强公共设施应对自然灾害的能力，完善公共设施和建筑应急避难功能。在提升城市硬件发展质量的同时，还应提高城市治理现代化水平。习近平总书记强调：“人民城市人民建、人民城市为人民”，“提高城市治理现代化水平，开创人民城市建设新局面。”完善住房市场体系和住房保障体系，坚持“房住不炒”，健全房地产市场调控长效机制，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，促进房地产市场平稳健康发展；坚持党建引领、重心下移、科技赋能，建立健全城市社会治理新体系，提升城市治理科学化精细化智能化水平；完善城市信息基础设施，搭建智慧城市运行管理平台，运用数字技术推动城市管理创新，及时精准高效反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求；健全基层党组织领导的基层群众自治机制，创新社会治安综合治理机制，提升流动人口服务管理水平；加强城市风险防控，完善城市应急管理体系，健全防灾减灾救灾体制。
着力健全城乡融合发展机制
城乡融合发展既是提升新型城镇化质量的重要手段，又是新型城镇化高质量发展的必然结果。习近平总书记强调：“城镇化是城乡协调发展的过程。没有农村发展，城镇化就会缺乏根基。”“要走城乡融合发展之路，向改革要动力，加快建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。”高质量城乡融合发展机制必将促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，为提升新型城镇化质量提供强大动力。一是建立健全城乡统一的要素市场。对于土地要素，要建设城乡统一的建设用地市场，建立同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度。完善城乡建设用地增减挂钩政策，增强土地管理的灵活性，为新型城镇化高质量发展提供土地要素保障。二是全面推进劳动力和人才社会性流动机制改革，以深化户籍制度改革和推进基本公共服务均等化牵引城乡流动，保障城乡劳动者享有平等的就业权利，着力提升农业转移人口就业创业能力。三是完善城乡统一的公共服务体制，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨。推进“以县城为重要载体”的就近就地城镇化，以县域为基本单元推进城镇公共服务向乡村覆盖。四是健全城乡文化融合发展机制，实现城市多元文化的相互交流与有机融合，加速农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会。五是坚持城乡生态环境共同体的理念，建立城乡生态环境协同共治机制。构建城乡一体的绿色生态网络，在城乡融合发展中实现城市生态环境质量大幅提升。建立政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的城乡生态产品价值实现机制，形成更多运用经济杠杆进行生态保护和环境治理的市场体系。
（本文系国家社科基金重大项目 “中国特色社会主义基本经济制度与国家治理现代化研究” （20ZDA014）阶段性成果）
（作者单位：山东大学经济学院）
