党的十八大以来，党中央、国务院坚持以人民为中心的发展思想，制定实施了一系列制度安排、治理方案和实践策略，提升了扶贫脱贫的实际效能，走出了一条具有中国特色的贫困治理道路。2019年10月，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”2020年3月，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的重要讲话中强调，“我们要不忘初心、牢记使命，坚定信心、顽强奋斗，夺取脱贫攻坚战全面胜利，坚决完成这项对中华民族、对人类都具有重大意义的伟业”。有鉴于此，我们应当把国家制度和治理体系的显著优势与脱贫攻坚的方略、机制和路径结合起来，将制度优势更好转化为贫困治理效能，为打赢脱贫攻坚战提供坚强的制度保障。

　　脱贫攻坚需要科学系统的制度保障

　　脱贫攻坚是在中国共产党领导全国人民推进全面建成小康社会的背景下作出的重大决策，2020年是脱贫攻坚的收官之年。近年来，为解决好“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”等重要问题，习近平总书记长期坚持深入基层和贫困地区走访、考察和调研，走遍全国14个集中连片特困地区，多次召开会议并发表重要讲话，对扶贫脱贫工作进行科学性、系统性、综合性的规划部署，为打赢脱贫攻坚战提供了思想引领和行动指南。截至目前，我国贫困人口已从2012年底的9899万人减到2019年底的551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，连续7年每年减贫1000万人以上。当下，我们正在朝着现行标准下农村贫困人口全部脱贫、提前10年实现联合国2030年可持续发展议程的减贫目标加速前进。

　　一方面，我们需要把贫困治理纳入到国家治理体系之中，并从制度层面对如何进一步反贫、减贫和脱贫提出科学化、系统化、规范化的要求。党的十八大以来，党和国家不断通过加强制度体系建设来有效治理贫困。我们通过对制度理念、制度安排、制度衔接和制度落实等的系统性设计，形成了包含组织体系、职能体系、目标体系、执行体系、监督体系、责任体系等的制度体系，促进了资源的合理流动和高效整合，构建了上下联通、高效协同的贫困治理体制机制。

　　另一方面，我们需要将扶贫脱贫任务嵌入党和国家发展全局之中，并进行相应的制度安排和机制设定。近年来，我们通过制度设计、制度安排与制度实践，把脱贫攻坚内化于“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局之中，使脱贫攻坚的各项工作在党和国家改革发展的具体实践中稳步推进。

　　脱贫攻坚工作中的显著制度优势

　　打赢脱贫攻坚战，既是巩固党的执政基础、提高人民福祉、维护国家长治久安的重大举措，也是促进全体人民共享改革发展成果、实现共同富裕、彰显中国特色社会主义制度优越性的重要途径。中国的贫困治理强调坚持以人民为中心的发展思想，注重发挥国家制度和治理体系的显著优势，坚持中央和地方相结合、国家与社会相结合，共同推动贫困地区经济、政治、文化、社会和生态协调发展，使贫困人口脱贫致富，走共同富裕之路。

　　一是充分发挥党的集中统一领导的制度优势。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，也是打赢脱贫攻坚战的根本政治保证。习近平总书记强调，中国共产党是最高政治领导力量。在脱贫攻坚工作中，主要体现在党总揽全局、协调各方的领导核心作用，具体落实在“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的领导制度上。严格执行脱贫攻坚一把手负责制，省市县乡村五级书记一起抓，层层签订责任书、立下军令状，切实担负起脱贫攻坚责任。把脱贫攻坚转化为地方政府的核心任务，打破政府内部的条块界限，有效动员和整合各种资源，切实提高制度优势在贫困治理实践中的实际效能。

　　二是充分发挥集中力量办大事的制度优势。习近平总书记强调：“我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事。这是我们成就事业的重要法宝。”我国脱贫攻坚战的最终胜利，也依赖于这一重要制度优势的充分发挥。脱贫攻坚既涉及人、财、物，也涉及经济、政治、文化、社会和生态，还涉及制度、体制和机制，更涉及从中央到地方、从干部到群众等方方面面。正是有了中国特色社会主义制度集中力量办大事的显著优势，才会实现对全国各地脱贫攻坚工作的总体把握、统筹推进、精准施策，以及对区际脱贫政策的充分协调、各种资源要素的科学调配。

　　三是充分发挥脱贫攻坚的精准性、系统性制度优势。贫困问题涉及面广，致贫、返贫原因复杂，需要靶向定位、精准施策、系统治理，这就要求对脱贫攻坚进行系统性的制度安排。为此，我们有针对性地确定了“六个精准”和“五个一批”，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准，发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。同时，推动脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接，统筹发展性和稳定性相结合、长期性与阶段性相结合、大局与小局相结合、一般与重点相结合，激发制度活力，增强制度动力，形成制度合力，让整个制度体系的优势得到充分发挥。

　　将制度优势更好转化为治理效能

　　习近平总书记强调：“制度的生命力在于执行。要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。”在脱贫攻坚工作中，国家制度和治理体系的显著优势向治理效能的转化，主要体现为协同效能、整合效能、保障效能、动员效能和支持效能。

　　一是制度优势转化为协同效能。协同效能体现为迅速调动各方面的积极性，有效处理各种困难与矛盾，集中力量办大事的制度优势得到进一步彰显。脱贫攻坚是一项系统工程，每一步推进都是一项改革，都需要其他改革相配套。在此过程中，国家制度和治理体系的系统性、整体性、协同性优势得到充分显现，各项政策与任务得到很好的对接与落实，做到了政策协调、机制贯通、步调一致，进一步推动了制度优势转化为贫困治理的效能。

　　二是制度优势转化为整合效能。这主要体现为对脱贫攻坚相关制度、政策、机制、资源等各方面要素的有效整合，具体包括促进政策兜底与精准脱贫的有机统一、普惠政策与优惠政策的双向结合、开发式扶贫与保障式扶贫共同发力、脱贫攻坚与乡村治理有机融合、产业扶贫与就业扶贫有序开展、东西协作与东西结对帮扶共同推进。

　　三是制度优势转化为保障效能。这主要表现为建立以社会保险、社会救助、社会福利制度为主体，以社会帮扶、志愿服务为辅助的综合扶贫帮贫脱贫保障体系；通过保障机制统筹政府、市场、社会的扶贫资源，将中央的战略方针与地方的具体政策相结合，兼顾“输血”和“造血”，在发展中解决贫困问题和预防新的贫困问题发生。

　　四是制度优势转化为动员效能。中国制度具有强大的动员能力，能够有效动员、调动和集中各方资源。通过广泛动员，强化对贫困地区的资源输入力度；凝聚各种社会力量，使其广泛参与反贫困行动；强化政府责任，引导市场与社会协同发力，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局，多措并举、多管齐下，形成精准扶贫和精准脱贫的强大合力。

　　五是制度优势转化为支持效能。首先是财政和金融支持，加大对贫困地区的财力物力投入和金融扶贫服务；其次是健康支持，将贫困人口全部纳入城乡居民基本医疗保险、大病保险和医疗救助保障范围，加强预防、筛查、治疗、康复与管理的综合防治，促进贫困人口的健康发展；再次是教育支持，以保障义务教育为核心，全面落实教育扶贫政策，加大对贫困地区教育资源的支持力度；复次是就业支持，进一步拓展就业扶贫行动计划，优化就业意愿、就业技能与就业岗位的对接，实现就业脱贫全覆盖；最后是生态支持，推进生态保护扶贫行动，创新生态扶贫机制，完善生态扶贫补偿机制。

　　（本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“习近平新时代中国特色社会主义思想研究”（18JZD001）阶段性成果）

　　（作者系杭州师范大学公共管理学院教授；华东政法大学法治政党与国家治理研究所所长、马克思主义学院教授）