党的十九大报告指出：“健全党和国家监督体系”，“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”。这是以习近平同志为核心的党中央提出的新时代加强党的建设的八项重点任务之一。根据十九大报告精神，健全党和国家监督体系是一项系统工程，包括六大子系统，即党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督，其中党内监督是核心。健全党和国家监督体系，首先是健全党内监督体系。

　　健全党内监督体系，从党的十八届三中全会开始就已经提到了党的议事日程上来。这次会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制，改革和完善各级反腐败协调小组职能”的改革任务，并从落实党风廉政建设责任制、推动党的纪检工作双重领导体制“三化”、强化上级纪委对下级纪委的领导以及改进中央和省区市巡视制度等方面进行了具体部署。依据这些部署，健全党内监督体系已经先行一步，并取得了阶段性成果。总结回顾已有的经验和成果，健全党内监督体系在组织建设上应当重点从以下三个方面着力。

　　第一，健全中央统一领导、地方各负其责、基层具体落实的党内纵向监督体系。在纵向各级党组织中，中央是核心。坚持党的领导，就是要坚持以习近平同志为核心的党中央的集中统一领导，维护以习近平同志为核心的党中央的权威；健全党内监督体系，就是要健全以习近平同志为核心的党中央集中统一领导下的中央纪委统筹协调，省市县地方党组织各负其责，各级各类基层党组织具体落实的党内纵向监督体系。具体来说，党中央是全党的大脑和中枢，重大决策由党中央决定，顶层设计由党中央作出，中央纪委统筹协调，从上到下保持统一指挥、步调一致，党中央一声号令，全党齐动员，地方各负其责，基层具体落实；省市县各级地方党组织，应当根据中央关于加强党内监督和反腐败工作的统一部署，结合本地区的实际情况，提出落实中央部署的具体措施，层层传导下去，切实负起责任；基层党组织则要依据中央精神和上级部署抓好具体落实，责任到人、责任到点，有令即行、有禁即止，把党风廉政建设和反腐败工作贯穿于党和国家工作的全过程、各方面，切实防范“最后一公里”的梗阻。

　　第二，健全党委主体责任、纪委监督责任、部门具体责任的党内横向监督体系。在横向各类党组织中，党委是核心。坚持党的领导，就是要坚持各级党委对本地区、本部门一切工作的集中统一领导，保证中央和上级部署落实到位；健全党内监督体系，就是要健全党委负主体责任、纪委负监督责任、职能部门负具体责任的党内横向监督体系。具体而言，中央的精神、上级的部署到了地方或基层由谁来抓落实，如何抓好落实，具体到党内监督问题上，党的领导要体现为党委主体责任，有权就有责。党委亟须切实抓好这项工作，把党风廉政建设和反腐败工作列入党委重要议事日程，在选好用好干部、纠正损害群众利益行为、从源头上防治腐败、支持执纪执法机关工作以及当好廉洁从政表率等方面切实负起责任。《中国共产党章程》第44条规定：“党组织如果在维护党的纪律方面失职，必须问责。”纪委作为党内监督专责机关，应当切实担负起监督、执纪、问责的责任，它在党内监督体系中的职责主要体现为专门责任或监督责任。纪委应当在同级党委和上级纪委的双重领导下切实履行好职责，既当好同级党委的参谋和助手，“协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作”；又具体履行监督职责，包括对同级党委的监督，“维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况”。党内的组织、宣传、统战、政法、机关党建、教育培训等职能部门，应当根据党委和纪委的统一部署，结合本部门的工作实际，把党风廉政建设和反腐败工作的精神贯彻落实到各项具体工作中去。比如，组织部门要把惩治和预防腐败的要求落实到干部选拔任用和教育管理中；宣传部门要抓好党风廉政建设和反腐败工作的宣传教育，强化舆论引导；统战部门在提出、推荐民主党派和无党派干部的时候也需要切实把好廉政关；政法部门应当把防范、追查、打击腐败分子作为新时代的重点任务等。同时，各职能部门还要重视抓好本部门内部工作人员的学习、教育和监督，提拔重用牢固树立“四个意识”和“四个自信”、坚决维护党中央权威、全面贯彻执行党的理论和路线方针政策、忠诚干净担当的干部，保证中央的决策部署落到实处，保证本部门党员干部的先进性和纯洁性。实行“一岗双责”，对于履职不力、监督不到位导致部门内部出现重大违纪违法案件的，同样应当追究部门领导的责任。

　　第三，健全上级纪委和同级党委对各级纪委和基层纪委工作的双重领导体制。纪委作为执行党内监督职责的专责机关，如何开展工作？在以往的同级党委和上级纪委双重领导体制中，实际上是同级党委领导为主，客观上削弱了对同级党委的监督。为了改变这一状况，党的十八届三中全会作出了强化上级纪委领导的决定；党的十九大审议并一致通过的《中国共产党章程（修正案）》进一步强调，“上级党的纪律检查委员会加强对下级纪律检查委员会的领导”。强化或加强上级纪委领导的措施主要有两个方面：一是“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”；二是“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。这就从关键职权和人事权力两个方面强化了上级纪委的领导，对提高各级纪委的独立性和权威性、提高反腐败的威慑力和实效性具有重要作用。同时，党中央还通过加强巡视，“做到对地方、部门、企事业单位全覆盖”和加强派驻，“党的中央和地方纪律检查委员会向同级党和国家机关全面派驻党的纪律检查组”等方式，强化上级纪委对下级纪委的领导，提高纪委的权威，加强对各级党委的监督。随着这些措施的出台和推进，地方各级纪委和基层纪委工作以上级纪委领导为主的领导体制客观上正在逐步形成。为此，作为主体责任的各级党委在纪检工作中应当从以下两个方面发挥领导作用。一是统筹、规划、协调党风廉政建设和反腐败工作，推进党风廉政建设和反腐败工作在本地区、本部门落到实处、健康发展，对本地区、本部门的党风廉政建设和反腐败工作负主体责任；二是加强对党风廉政建设和反腐败工作执行情况的监督，包括对纪委工作的监督，重点是对查办腐败案件的监督，对偏离方向、违法违纪的行为及时制止、纠正，即在统筹、规划、协调中实现领导，在加强监督、把握方向、推进实施中维护领导。统筹、规划、协调、监督是对同级党委领导的具体化。其中，统筹、规划、协调是宏观的、总体的领导，监督是微观的、具体的领导。也就是说，在宏观上，要加强同级党委对纪委工作的领导，切实负起主体责任；在微观上，要强化上级纪委对下级纪委的领导，切实负起监督责任。同时，监督是双向的。从微观上讲，党委对纪委工作的领导，也体现为党委对纪委工作的监督，特别是对纪委办案的监督。强化上级纪委的领导，有助于提高纪检工作的独立性和权威性，解决同级监督乏力、难以生效的问题；加强同级党委的监督，有助于防范纪委权力的滥用，保证党风廉政建设和反腐败工作在党委领导下，在党的路线方针政策的指导下，在社会主义法治的轨道上健康发展。

　　（本文系研究阐释党的十九大精神国家社科基金专项课题“健全党和国家监督体系”子课题“全面从严治党背景下党内监督研究”（18VSJ051）阶段性成果）

　　（作者系福建师范大学法学院教授、福建师范大学反腐倡廉研究中心特约研究员）