党的十九大报告提出要按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。这一表述为我国未来的社会保障体系建设确立了发展方向。作为重要的社会保障项目之一，养老保障制度建设关乎整个社会保障体系的发展。养老保障体系朝向多层次发展，既是养老保障自身的内在要求，也符合社会保障制度建设的远景目标。

　　早在20世纪90年代养老保险制度改革之初，我国就提出了“多层次”的养老目标。经过多年努力，多层次养老保障制度已经初具雏形，尤其是十八大以来我国在多层次养老保障制度建设中更是成就斐然。一是调高了城乡居民的基础养老金水平，从每人每月55元提高到每人每月最低70元，进一步保障了城乡居民的基本生活需求。二是继续上调了城镇职工基本养老保险的待遇水平，进一步夯实了作为收入维持层次养老金的收入替代功能。三是企业年金个人缴费部分递延纳税政策的出台，进一步推动了企业年金覆盖人员和基金规模的扩展。四是保险业“新国十条”的颁布，极大地激发了商业养老保险产品的研发和创新，使商业养老真正开始成为社会保障的补充，满足了不同收入层次的多种需求。虽然凡此种种显示了既有的巨大成就，但当前仍存在诸多客观问题不容忽视。十九大报告指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，社会主要矛盾具体到养老保障领域，就是人民对多层次保障的需求和保障层次的不平衡不充分发展之间的矛盾。因此，在未来多层次养老保障制度建设中，应当努力推进各层次养老事业更加平衡充分的发展。

　　第一，提高城乡居民基础养老金水平，保障人民群众的基本生活需要。一般而言，防范贫困是社会保障的首要政策目标，而应对老年贫困最主要的方式是提供收入保障（养老金）。据相关数据测算，2016年我国城乡老年居民社会保障性质的收入人均不到120元，远低于人均312元的农村最低生活保障标准。这说明城乡老年居民所能获得的保障性收入仍然较低。如果他们再无社会保障之外的其他收入来源，很有可能陷入贫困。有鉴于此，大幅提高以防范贫困为目标的基础养老金水平就成了当务之急。这既是“兜底线”的要求，也是“人民日益增长的美好生活需要”。提高城乡居民的基础养老金水平，无论是以当地最低生活水平为标准，还是依据其他生活标准为测算依据，其目标是确凿无疑的，方法或路径则可根据具体情况有所选择。

　　第二，完善城镇职工基本养老保险制度，理顺“统账”之间的关系。城镇职工基本养老保险是我国养老保障制度的主体，也是目前较为成熟的社会保障制度安排，多年来一直发挥着保障老年退休职工基本生活的作用。即便如此，它在运行中依然存在一些亟须解决的问题。比如，城镇职工基本养老保险全国统筹没有实现、个人账户改革仍在探索之中，以及缺乏正常的待遇调整机制等。对此，提出三点改革建议：一是社会基本养老保险尽快实现全国统筹，以弥补养老金支付能力强弱不均的状况，促进全社会的互助共济；二是改变现行的个人账户运行模式，无论是调整账户比例，还是对账户进行彻底改革，都是必要之举；三是尽快建立正常的待遇调整机制，破除对养老金刚性增长的“迷信”，以应对人口老龄化和经济下行的压力。

　　第三，扩大企业年金的覆盖范围，减轻社会基本养老保险的压力。企业年金被当初养老保险改革的制度设计者赋予了“第二支柱”的责任，而其最近十几年的发展也确实取得了较大的进步。截至2016年底，它在全国已经覆盖了2300多万人，基金规模也已占到GDP的1.49%。与之不相匹配的是，目前企业年金却被某些人看作“鸡肋”，认为其覆盖范围比较狭窄，无法承担“第二支柱”的责任。但从现实情况来看，国家还是致力于推动企业年金的发展，2017年12月18日出台的《企业年金办法》即是明证。该办法的目的是通过税收措施推动企业年金扩大覆盖面和提高替代率，使其真正担当起应负之责。

　　第四，激励个税递延型商业养老保险发展，满足不同人群的多样需求。商业养老保险向来被视为社会保障的有益补充，近年来的发展也证明其逐步成为养老保障的重要组成部分。但是，与企业年金相类似，当前商业养老保险的覆盖面和替代率都不尽如人意，尚未充分发挥其应有的补充保障作用。因此，未来改革的方向包括：一是尽快出台个人税收递延政策，激励个人购买商业养老产品；二是丰富和创新商业养老产品，为不同种类人群提供个性化、差异化的养老保障；三是提高商业保险公司的服务质量，引导和鼓励人民群众通过商业保险方式解决养老需求。

　　第五，创新其他补充养老保障计划，充分挖掘不同养老供给资源。当前，我国的养老资源供给仍存在结构单一、较多依赖社会基本养老保险的问题。其实，如果能够进一步创新养老保障体制机制，将会发掘出更多的养老资源供给。比如，农村长期以来的土地养老、近期有些地方互助养老的探索实践，以及市场上对养老金融产品的不断创新等，都是可利用的养老资源。

　　更加平衡充分的发展，并不代表整齐划一的齐头并进，很多时候需要因时因地甚至因人制宜。十九大报告提出：“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题”，这就要求在建立多层次养老保障体系的过程中做到“坚守底线、突出重点”。既要坚守防范老年人陷入贫困的底线，提高城乡居民的基础养老金，保障全国老年人的基本生活需要，又要突出完善社会基本养老保险这个重点，尽快实现全国统筹，形成正常的待遇调整机制，理顺“统账”之间的关系，使社会基本养老保险制度真正做到长期、可持续发展。在此“底线”、“重点”的基础上，政府应出台诸如个税递延、财政补贴、政策优惠等多种措施，激励和推动企业（职业）年金、商业养老保险、各种补充养老计划的发展，做到“既尽力而为，又量力而行”，以多层次养老保障体系来不断满足人民日益增长的美好生活需要，逐步增强人民的获得感、幸福感和安全感。

　　（作者单位：北京工商大学经济学院）