如何实现政令统一是中国古代国家治理中的重要内容之一。只有政令统一，朝廷的政策方能落实，从而提高行政效率、实现社会稳定。自秦建立郡县制以来，中央政府借助地方行政制度实现政务信息的下达与上传。为提高国家治理能力，在地方行政制度之外，又有中央直接派遣专员监察、处理地方事务的历史传统，并逐渐形成了一种新的制度。唐代地方分为三百余州，治理任务颇重。为实现有效治理，唐朝中央政府将全国分为十余道，按道派使监察地方，完善地方治理体系，保障政令有效落实。道最早在汉代已出现，“县有蛮夷曰道”。但是，作为国家施政区域的道，则源自北魏。北魏的道是从事监察、组织屯田、慰问地方等工作的大使与征讨都督的活动范围。东魏北齐出现了军政合一的政区“行台道”。唐朝继承了北朝道制，并有所损益。

　　唐初制度构拟。武德元年（618），李渊以长安为都，建立唐王朝。当时，王世充、窦建德、萧铣等割据势力仍然存在，处于战争时期的唐王朝的核心任务是完成国家统一、实现社会稳定。至武德七年，各割据势力被剿灭，国家基本统一，职官制度、律令制度、赋税制度等基本制度确立。唐朝中央政府逐步调整地方治理体系，确保政令能够准确、顺畅地从中央向基层贯彻。

　　一方面，唐朝确立了地方行政层级系统，在继承隋代州（郡）县二级制的基础上，调整州县幅员。武德元年，“罢郡置州，改太守为刺史”，但这只是唐朝继承隋制后改易名称而已。直至贞观年间，唐朝中央政府才通过“并省州县”，减少了冗杂的行政机构，完成对地方州县的调整，确立了中央—州—县的行政制度。

　　另一方面，唐朝取消了战争时期设置的军政一体机构——总管府与行台尚书省。唐初曾设立的行台道是继承北朝制度的军政一体政区。行台即行台尚书省，是地方最高军政机构，其辖区为“道”。唐初共设六行台：陕东道行台省、显州道行台省、东南道行台省（又称淮南道行台）、益州道行台省、襄州道行台省（又称山南道行台）、河北道行台省（又称山东道行台）。六行台官员设置比照尚书省，但其官员并非按尚书省之职员悉数备置。

　　行台道是一种战时体制，六道内诸总管府受行台省统辖，六道以外总管府则受中央统辖。行台道长官权柄颇重，甚至可以“管内得专处分”。这就容易造成与中央政令的抵牾，削弱中央对地方的统治。再者，行台道并非在全国普遍施行，各行台职权范围有别。这就造成了国家地方治理体系的混乱，使得中央政令难以有效落实到全域。因此，武德九年，六行台全部被撤销。

　　行台道虽然被取消，但道作为一种制度却保留下来。唐代的道可分为三类：地理区划、功能区划和政区。地理区划主要指贞观十道；功能区划则可分为军事区划的道和监察区划的道；政区则指安史之乱后形成的州之上的政区即藩镇。在安史之乱前，作为监察区划的道与唐代地方行政联系最为紧密，能够与地方行政制度相结合，敦促中央政令在地方上落实。

　　划分贞观十道。行台道是为处理唐朝初期军事事务而采取的临时军事管理方式，并未纳入国家地方治理体系。贞观元年（627），唐太宗正式将全国划分为十道。“自隋季丧乱，群盗初附，权置州郡，倍于开皇、大业之间。贞观元年，悉令并省。始于山河形便，分为十道：一曰关内道，二曰河南道，三曰河东道，四曰河北道，五曰山南道，六曰陇右道，七曰淮南道，八曰江南道，九曰剑南道，十曰岭南道。”（《旧唐书》卷三八《地理一》）从表面上看，划分十道的标准是“山河形便”，即古代社会交通受地形的影响，十道多以山脉、河川为界。但是，这种划分实质上依托于以首都长安为中心的全国交通网络。唐初，以长安为中心建立了通往全国的放射状交通系统，主要有以下线路：京凉线、京并线、京洛线、洛幽线、京襄荆桂交线、洛扬杭线、京益线。十道与之密切相关，只有交通便利方能保证中央政令快速、有效传达到地方。

　　依托交通干线而划出的十道，不单单是空间实体上的道路，同时也是信息通进的渠道。唐朝三百余州分属十道，这就便于中央以道为纲，整理各州地理、人文情况，以及户口、赋税、田亩等信息。例如，贞观十三年，户部统计全国各州县数与户、口的计帐《贞观十三年大簿》即按照道来分叙全国各州。以此为基础，魏王李泰采取“分道计州”的方法编纂了《括地志》。所以，在信息处理的过程中，道又成为对各地信息分门别类的标准。

　　贞观十道虽然是一种地理区划，但对地方治理产生了积极作用。一方面便于中央整合全国信息；另一方面则跳出地方层级系统，有利于中央落实地方行政以外的其他事务。随着制度建设逐渐完善，地方行政管理逐渐复杂，道发展出了军事与监察方面的功能，有助于落实中央政令。

　　成为监察区划。唐朝中央向各地全面遣使巡察，始于贞观八年。《资治通鉴》载：唐太宗“乃命（李）靖与太常卿萧瑀等凡十三人分行天下，‘察长吏贤不肖，问民间疾苦，礼高年，赈穷乏，起久淹，俾使者所至，如朕亲睹’”。李靖、萧瑀等人作为黜陟大使，代表皇帝考察地方官吏、了解民间疾苦、礼敬长者、赈济贫困、观省风俗。其职权范围不仅包括对地方官员的监察，而且要考察各地实况，为中央治理地方提供有效信息。此后，贞观十八年，唐太宗欲“遣十七道巡察”；贞观二十年，派“二十二人巡察四方”。可见，唐朝逐渐以道为单位派使监察地方，其目的在于加强对地方官员履职情况的掌握，保证政令在地方有效落实。贞观元年划定天下为十道，其后黜陟大使以道为单位分行天下，遣使人数却并不限于十人。巡察时划分的道，应是以贞观元年划定的十道为基础而临时增加的，道与巡察的使职已关联在一起。

　　唐朝行政体系在制度形式的设计上整齐划一，在地方治理上体现为州县二级制的地方行政制度，在职官设置上体现为官员按照《职员令》和《官品令》等各司其职。然而，实际政治生活中的地方管理不得不考虑社会运行中的各种要素，需要突破整齐划一的制度形式。由此，产生了独立于地方层级系统的“道”和灵活处理专项事务的“使职”。道与使职均不属于律令官制的范畴，却能突破固有制度的藩篱，解决中央与地方政务关系中面临的新问题，形成了“制度之外”的制度，唐王朝的制度灵活性得到充分发挥。国家以道为单位派遣使职，虽然各道与使职不一定完全对应，但独立于律令官制系统的“使职”与超然于地方层级系统的“道”相结合，保持了监察在地方治理中的独立性。贞观二十年，中央派使的主要任务是“以六条巡察四方，黜陟官吏”。这意味着中央逐渐重视监察地方官员，表明唐朝建立了按道派使的监察模式，地方治理制度日趋完善。

　　贞观以后，唐朝对道制不断进行调整。唐高宗时期增加为十三道，武则天恢复为十道，唐睿宗景云年间又改为十三道。至开元二十一年（733），唐朝划定天下为十五道：京畿道、都畿道、关内道、河南道、河东道、河北道、山南东道、山南西道、淮南道、江南东道、江南西道、陇右道、河西道、剑南道和岭南道。次年，又增置了黔中道。贞观时期的道属于地理区划，而开元时期的道已经成为监察区划，每道常设采访处置使，负责“检察非法”。开元道制实际上建立起了直贯基层的监察体系，这就能有效监督地方落实政令，突破行政阻滞。安史之乱后，唐朝增设大量节度使，节度使辖区亦称“道”。节度使又兼领采访处置使，监察道与节度使道逐渐合二为一，成为州之上的政区。

　　简言之，从贞观到开元，道从地理区划成为监察区划，反映了唐朝政府不断根据治理情况调整、完善国家制度，试图建立起从中央直达基层的政令传播渠道。依托于交通线而划定的贞观十道成为信息传递的空间载体，唐朝以此为基础，通过派使的方式推进政令落实。开元时期建立的以道制为核心的监察体系，进一步完善了地方治理体系，为政令统一提供了制度保障。

　　（作者单位：中国人民大学历史学院）