军队是应对突发事件的主力军，在非战争军事行动领域发挥着越来越重要的作用。实践证明，军地联合应对各类突发事件已成为新形势下政府和军队均需强化的一项全新职能，也成为我军新时期的使命任务之一。
军队是应对突发事件的主力军，在非战争军事行动领域发挥着越来越重要的作用。早在2006年，经中央军委批准，《军队处置突发事件总体应急预案》颁布实施，明确了军队处置突发事件行动的五项基本任务（参与处置重大恐怖破坏事件、处置军事冲突突发事件、参加地方抢险救灾、协助地方维护社会稳定、参与处置突发公共安全事件）。实践证明，军地联合应对各类突发事件已成为新形势下政府和军队均需强化的一项全新职能，也成为我军新时期的使命任务之一。
强化军地联合处突的职能作用
近年来，国家应急管理和国防动员应急功能建设取得了显著成绩。但是，必须清醒地认识到，对特大自然灾害和重大突发公共安全事件，如突发疫情、重大环境事件等仍然缺乏应对经验。鉴于我国的国防动员体系是议事协调为主，分系统、分灾种、分地域、分部门的集中应急管理机制，与军地联合应对的处置能力需求相比，在以下几方面还存在短板。
一是联合行动的法规条例相对滞后。目前，军地联合应对突发事件行动的依据主要是《突发事件应对法》《军队参加抢险救灾条例》《防暴条例》《军队处置突发事件总体应急预案》等法规、条例，在组织指挥、处置原则、目标任务、力量配置、训练保障等方面，仍然缺乏具体明确的规范指引。因此，尚需更加完整规范的突发事件应急法律法规体系。
二是军地信息共享系统有待完善。我国地域广阔，灾情信息分散于各直属部门和直属地。到目前为止，各大部委和公共安全主管部门如卫健委、交通部、水利部、自然资源部等都建有各自的信息网络系统，这些信息系统的建立和部门联动，对应对突发事件起到了至关重要的作用。但是，军地灾情信息共享方面仍然存在瓶颈：一方面，地方政府各部门多采用文件等传统方式报送驻地军队，这种信息共享模式无法满足应急时限需求。另一方面，部队信息由于涉及脱密解密，在紧急状态下又很难与地方职能部门做到直接沟通交流。
三是军地联合应急保障体系不够健全。军地联合应急保障体系必须确保与运行机制、应急力量纵横联通，要为联合应对突发事件提供强有力的物资经费和力量支撑。目前，军地联合行动保障模式总体是靠临时协调、协商完成。军地应急力量和资源缺乏有效整合和协调，专业应急队伍的建设、应急救援装备的配备维护、应急响应机制的运行等均缺乏有效的管理沟通机构和专业协调机制。
建立军地联合处突高效运行机制
通过立法建立军地联合应对突发事件的高效运行机制，提升军地联合应对突发事件的能力水平，已是当前一项紧迫而重要的任务。借助此次处置疫情军地联合行动的经验积累，结合我国现行应急管理体制，军地联合应对突发事件首先要做到“师出有名”，注重以制度文明彰显“人民军队为人民”的价值理念。
当前，军地联合指挥机制尚未形成。《国家突发公共事件总体应急预案》明确“中国人民解放军和中国人民武装警察部队是处置突发公共事件的骨干和突击力量”。我军已经初步建立了抗洪抢险、地震灾害紧急救援、核生化危机应急救援、交通事故应急抢险、反恐怖袭击和国际维和等专业骨干部队，也多次与公安、武警部队紧密配合联合行动。但从应急资源的配置情况看，国防动员力量与地方应急力量间尚缺乏明确定位、统合统筹。而由于军队日常训练缺乏应急专业训练和与地方联合行动演练内容，因此，存在应急专业化程度不高、军地协同法律衔接不畅等问题。譬如，在灾害救援期间特别是救灾前期，因为执行紧急任务，需要临时征用地方群众的车辆、作业工具、器械等，或者因任务需要或避灾避险，征用占用企业厂房和仓库、群众田地、体育场馆等。我国《物权法》《突发事件应对法》《国防法》《国防交通条例》等法律法规虽然涉及灾害救援中的征用问题，但赋予军队的紧急征用权力十分有限。《国防交通条例》和《民用运力国防动员条例》仅限于运力动员，《国防动员法》也是着眼“战争灾害的预防与救助”，而对平时的军地联合应对突发事件缺少明确规定。所以，军队参与应急行动时的紧急征用权亟待明确的法律授权。因此，应着力建立军地联合处突高效运行机制，使军队应急机制与地方应急机制相互关联，组织指挥关系明晰、应急资源依法共用，从而在联合指挥、通信、保障等方面，大大提升军地联合处置突发事件的时效。
完善军地联合行动法律保障
目前，地方政府及有关单位应对突发事件的法规包括《国家突发公共事件总体应急预案》《防震减灾法》等。军队应对突发事件的法律法规主要有《国防法》《军队处置突发事件总体应急预案》《军队参加抢险救灾条例》等。但现有的应急法律法规体系尚不完整，综合性、针对性不强。由此，可从以下几方面展开相应的立法工作。
首先，立法确认军地联合行动的法律地位。对《宪法》和法律的有关条款应当进行适当的补充完善，为军队参与突发事件应急行动提供《宪法》和法律上的依据。同时适当修订《突发事件应对法》，明确军地联合行动在应对突发事件中的法律地位、处置原则、机构设置、人员组成；对军队相关机构采取应急行动的地位、权限、行动方式、规模和时限等也应予以明确规定。在此基础上，明确各级政府、军队和有关部门在应对突发事件行动中的职能、权限和义务；对应急准备、应急响应、应急处置和应急恢复中的各项制度做具体规范，并加大法规制度的执行力度，做到体系建设靠制度、各项活动有法规、技术操作按规程。
其次，修改补充军队内部相关法规、条例。如在《中国人民解放军政治工作条例》《中国人民解放军后勤条例》等相关军事法规中增加突发事件应急准备的教育训练规定和后勤装备保障等内容；针对《军队参加抢险救灾条例》中某些略显宽泛的规定，建议针对联合应急行动的不同情况予以细化，以更好地实现与地方相关法律法规的对接；随着地方社会保险制度的变革，军队除改革现行保险制度与之衔接外，还应建立军人在应急灾害行动中的保险制度；建议修订《兵役法》，将重大突发事件、灾害救援等非战争军事行动一并考虑，可以明确“遇到灾害救援等突发事件或参加其他非战争军事行动，可停止退役工作”，其他可参照战时兵员动员规定执行。
再次，立法赋予军队参加突发事件应急行动的权力。突发事件本身的紧急性、灾害性、扩散性等特点，决定了作为武装力量构成的军队一经参与，必然要具备地方政府无法或不便行使的强制性权力。一是要保证重大任务的完成或维护公共利益，在特定情况下需要对特定对象的人身自由采取一定的限制措施。譬如，为避免发生次生灾害造成人员伤亡，对一些发生塌方、洪涝等危险区域实施封闭，对区域内和区域周边的群众人身自由进行限制。因此，可以酌情在《突发事件应对法》中增补相应特殊规定。同时考虑到限制人身自由是否涉及侵犯人身权利的法律问题，应对“特定情况”加以限定，并由军地双方司法机关协作制定严格的执行程序，避免权力滥用。二是立法赋予军队紧急处置权。譬如，依法确立军队紧急征用地方物资的权力等。《突发事件应对法》对军地联合行动中军队执行应急任务是否可以采取紧急处置措施没有明确。出于保护国家重要财产及人民生命财产安全的紧迫性需求，以及军队执行力果决坚定的特点，建议立法明确规定“军队包括医疗机构在执行紧急救援任务中具有紧急处置权”，确保军队参与联合行动时，与地方政府同等具备采取紧急处置措施的权力。
最后，加强军地联合应急行动的法律服务保障工作。军队和地方应急救援部门在灾害救援中均可能面临涉法问题，而且应急工作越深入，涉法问题就越突出。从近年来军地联合行动参与灾害救援的实际情况看，军队和地方人员在执行任务中遇到的法律问题，更多地体现为军地双方互不熟悉对方的法律法规而产生的矛盾和误解。基于此种情况，平时就应使军地联合应急行动的法律服务工作形成机制，在遵守保密法规的基础上，军地应急管理部门应当互派法律顾问，吸收法律职能部门工作人员或1—2名法律专家为咨询组成员，定期进行法律宣讲。通过平时提供具体、明确的法律法规指导和法律服务，为军地双方在突发事件发生后及时科学决策，提供法律意见和应对方案。此外，军地法律服务机构还应定期编印《军地双方联合应急行动法律法规手册》，下发到每名应急管理人员手中，以提高解决纠纷的处置能力和应急行动效率。
（作者单位：上海政法学院上海全球安全治理研究院）
