2014年5月6日，中国首部国家安全蓝皮书《中国国家安全研究报告（2014）》在北京发布。该报告指出，在国际恐怖活动呈反弹之势的背景下，中国境内恐怖活动再次呈高发状态，并呈现新特点。当前，有效地预防和打击恐怖主义已是国际社会的共识，而如何从国际法视角界定恐怖主义并依法使用武力、依法有效打击，则是彰显我国大国地位，并与国际社会的反恐态势良好对接的第一要务。打击恐怖主义打的不仅是政治仗，更是法律仗，尤其要解决好三个法律问题。

　　如何认识恐怖主义

　　时至今日，由于政治立场、意识形态的差异，国际社会就恐怖主义的定义仍未达成一致。这对于研究和打击恐怖主义是不利的，极易导致双重的认定标准，如对于同一种组织或同一种行为，不同的国家根据不同的标准得出全然不同的结论。恐怖主义行为是非法的，其所造成的人员伤亡和财产损失难以估计，不仅给暴力对象的特定人物造成恐慌，而且给普通民众造成恐慌，对国际社会的安全与稳定构成严重威胁。依据传统国际法的观点，恐怖主义是一种犯罪行为，恐怖主义的界定依靠一国法律中某一项特定的犯罪行为加以体现，如劫持人质、劫持飞机、危害使馆及外交官员、危及船舶安全、恐怖爆炸，以及向恐怖主义提供资助等。近年来，国际上重大恐怖事件不断发生，各国都面临着恐怖活动的现实威胁，因此出现了使用军事武力打击恐怖主义的实践。这些实践为国际法上反恐使用武力规则的研究提供了借鉴，同时也对反恐使用武力的法律应用提出了严峻的挑战：一方面，恐怖主义行为构成对国际和平与安全的威胁，对于那些极为严重的恐怖主义行为仅以犯罪行为来对待和处理无疑是不够的，不能完全排除使用武力的可能性；另一方面，禁止使用武力是国际法的一项基本原则，具有强行法的效力，使用武力打击恐怖主义要受到它的严格限制和约束，恐怖主义行为的受害国并不能想当然地取得使用武力的权力。因此，如何既能有效地打击恐怖主义，又不滥用武力？当下亟待明确界定恐怖主义，以此来指导各国的国内立法，确立合理、合法的对内或对外反恐的武力使用规则。

　　如何确立武力使用规则

　　自《联合国宪章》诞生至1974年联合国大会通过《关于侵略定义的决议》，国际法形成了基本完整的关于使用武力的规则。根据这套规则，在国际法上只有三种使用武力的情况是合法的：一是自卫作战；二是民族独立或民族解放战争；三是联合国安理会采取的或授权的军事行动。此外，内战中使用武力不违反国际法。然而，使用武力打击恐怖主义使上述规则受到了很大的挑战：国家自卫权针对国际恐怖主义可否依靠武力体现？联合国在使用武力打击恐怖主义中的作用是否受到限制？

　　在使用武力打击恐怖主义的问题上，我们必须坚持我国一贯的原则立场，一是除严格遵守现行的武力使用规则之外，应将反恐作为合法使用武力的特殊情况。恐怖主义是当今国际社会的一大毒瘤，是21世纪对国际和平与安全的一个严重威胁，使用武力是打击、遏制和消灭恐怖主义危害的最有效措施。所以，应该促使反对恐怖主义成为国际法上合法使用武力的专门理由之一。也就是说，在自卫作战、联合国安理会采取的或授权的军事行动、民族独立或民族解放战争三种合法使用武力的情况之外，将反对恐怖主义作为另外的一种合法使用武力的情况、情形纳入。当然，这也要受到必要的限制，主要是通过联合国集体安全体制的制约，避免以打击恐怖主义为由滥用武力。当然，这个纳入的过程不可能是一帆风顺的。一方面，对恐怖主义定义的严重分歧将持续存在，阻止对恐怖主义使用武力的合法化。另一方面，《联合国宪章》第2条第4款所确立的禁止使用武力原则只能通过《联合国宪章》有关修改条款的程序，才可以变更或废除。就目前现状而言，打击恐怖主义应尽可能通过安理会多边体制，尽可能地限制任意或过量地使用武力。

　　二是当打击恐怖主义需要使用武力时，必须明确、具体地阐明使用武力的法律理由。总的来说，就是要证据确凿、目标明确，符合《联合国宪章》的宗旨和原则及公认的国际法准则，充分发挥联合国和安理会的主导作用，一切行动应有利于维护地区及世界和平的长远利益。禁止使用武力是《联合国宪章》确立的一项基本原则，作为使用武力的例外只能是通过行使自卫权和依照安理会的授权等情况，以维持和恢复国际和平与安全。使用武力打击恐怖主义是否具有合法性，就要看它是否属于以上情况。尽管《联合国宪章》不排除国家在受到武力攻击时根据自己的判断行使固有的自卫权，但是依照现有的国际法规则，引用自卫权对恐怖主义进行打击并不具备完全的合法条件。美国几次使用武力打击恐怖主义的实践也说明了这一点。若不分具体情况对所有的恐怖主义袭击或支持恐怖主义的国家以国家自卫权为依据使用武力，将会造成使用武力的泛滥，从而对国际和平与安全构成威胁。因此，必须依据现有的国际法理论和规则，凭借安理会决策制度的授权，判定恐怖主义对国际和平与安全造成的威胁态势，从而确定使用武力强制措施打击恐怖主义。

　　如何区分反恐法律责任

　　要有效地预防和惩处在使用武力打击恐怖主义时的违法行为，就必须建立相关的法律责任制度，通过追究相关责任主体的法律责任，以惩治其不法行为，维持正常的法律秩序，并使受害者得到合理赔偿。关于一国在反恐法律责任上的承担，具体应当是作为恐怖主义支持国或对恐怖主义组织行使了实际控制或实际卷入他们的活动，就构成对其他国家的国家利益的损害，从而应承担相应法律责任。至于哪些情况满足实际控制标准，国际法没有提供任何可供借鉴的参考。实际控制标准显然包括恐怖主义组织实际上按照国家或一国事实上的政府的指示或在其指挥、控制下行事。除此之外，知情的资助、策划、庇护、拒绝执行安理会有约束力的决议以及拒绝引渡请求而又不对恐怖主义分子采取措施等，都可以成为实际控制的表面证据。

　　有关恐怖主义组织者、策划者的国际刑事责任如何确定？这在国际实践中早已不成问题。第二次世界大战后，欧洲国际刑事法庭和远东国际刑事法庭就分别对德、日两国的主要战争罪犯进行了审判和惩处。对恐怖活动的组织和策划者可以比照这种实践来追究其国际刑事责任。因为，传统国际法认为，武力攻击的主体是国家，并且武力攻击主体与自卫对象是一致的，所以自卫的对象也必然是国家。在这种情况下，确定武力攻击的归责性是国际法的必然要求。现代国际法理念认为，只要对一个国家的主权、领土完整或政治独立造成了严重的破坏，就可以确定发生了武力攻击，并对实施攻击的主体行使自卫权，而不管实施这种攻击的主体是国家，还是组织或个人。另外，恐怖主义袭击行为一般不会持续很长时间，非要弄清楚可否归因于国家之后才确定是否行使武力，恐怕很难满足国家自卫的必要性要求。

　　（作者单位：武警政治学院军事安全保卫系）