在习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动下，中国已形成了拥有22个自由贸易试验区（以下简称“自贸试验区”）的“雁阵”，构建起覆盖东西南北中，统筹沿海、内陆、沿边的改革开放新格局。党的二十大报告明确提出，“要加快建设海南自由贸易港，实施自由贸易试验区提升战略”，将自贸试验区建设提高到战略层面，为自贸试验区主动对接国际高标准经贸规则、稳步扩大制度型开放指明了方向。
制度型开放取得显著成效
近年来，我国自贸试验区充分发挥制度创新与改革试验的“先行先试”作用，紧密围绕投资贸易、金融开放、政务服务等重点领域和关键环节全面深化改革开放。在跨境投资领域，率先实施“准入前国民待遇+负面清单”管理制度，外商投资迎来系统性、制度性的开放新局面，实现了外商投资管理模式的历史性变革、根本性转变。在货物贸易领域，率先以国际贸易“单一窗口”提升贸易便利化水平，打造整体联动、集约高效、部门协同、一站办理的口岸管理新格局，助力贸易强国建设。在金融开放领域，率先创设自由贸易账户，打通了企业境外融资渠道，金融业高水平开放稳步推进。在服务贸易领域，率先以跨境服务贸易负面清单管理模式扩大服务业开放，探索构建高标准服务业开放制度体系，推动各类资源要素自由便捷流动。在政务服务领域，率先开展以“证照分离”“准入即准营”为代表的刀刃向内的政府改革，引领政府“放管服”改革走向纵深，通过加强和规范事中事后监管，推进政府职能由“管理型”向“服务型”转变，构建公平、高效、便捷、法治的政务服务环境。
与此同时，我国自贸试验区凭借“一线放开、二线管住”等监管政策优势，主动适应国际经贸规则重构新趋势，积极对接国际高标准经贸规则，稳步推进高水平制度型开放，打造国家制度型开放示范区。一是坚持以投资贸易自由化便利化为重点，自2022年起，新版自贸试验区外资负面清单条目由最初的190条删减至27条，其中制造业条目实现了清零，极大提升了外商投资自由化便利化。二是加快对接《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）规则，各地自贸试验区陆续制定出台了相关规划和实施方案，以建设“数字自贸区”为目标大力发展数字经济。三是主动对标《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等知识产权保护规则，通过完善知识产权法律法规、专门设立知识产权法庭、加强知识产权国际合作等方式，全力构筑知识产权保护新高地。四是制定出台《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）》，在交通运输、金融、教育等跨境服务贸易领域提出针对性开放举措，初步形成了与国际接轨的高标准服务业开放制度体系。
此外，自贸试验区坚持以优化营商环境促进更高水平对外开放，制定出台了一系列优化营商环境的行动计划。一是坚持统筹开放发展和经济安全。对自由贸易账户采取“一线审慎监管、二线有限渗透”的“电子围网式”创新监管模式，在提升跨境投融资便利化的同时，加强对潜在金融风险的监测、预警和防范。二是加大压力测试力度，提高监管效能和服务水平。深入推进“一网通办”“一业一证”以及商事主体登记确认制改革，拓宽企业登记“多证合一”整合范围，完善以信用为基础的事中事后监管。充分运用现代信息技术手段，初步实现政务信息资源跨部门、跨系统、跨业务共享利用。三是健全完善商事纠纷多元化解机制。在自贸试验区内将诉讼、仲裁、调解等解纷方式有机衔接，积极打造商事纠纷“一站式”多元化解机制，为当事人提供公正、高效、便捷的商事纠纷解决服务。
更高水平建设面临诸多挑战
一方面，顶层制度设计亟待完善。自贸试验区承担着“为国家试制度、为地方谋发展”的历史重任，但顶层设计及协调推进机制的不足，已经影响到自主改革的内生动力和创新活力。一是缺少统筹推进各地自贸试验区协同发展的联动协调机制，既没有在国家层面统一立法，也没有在中央层面设置相对独立的组织协调机构，使得国内自贸试验区制度创新的整体性、关联性和协同性效果欠佳。二是在我国现有的统一立法体系和垂直行政管理体制框架下，由于自贸试验区全面深化改革开放涉及领域广泛，其中又多是属于国家事权范畴，只能反复向中央申请特殊立法授权。这一模式不仅呈现出较为明显的碎片化现象，其繁复的程序和不可预见性更是影响自贸试验区的改革效率和制度创新活力。三是一些政府部门在思想认知层面偏于保守，在自贸试验区建设中缺乏“探索精神”和“改革魄力”，自贸试验区自主改革创新活力仍未得到充分释放。
另一方面，在对标国际高标准经贸规则方面仍存在一定差距。一是国际贸易零关税产品税目比例较低，与RCEP和CPTPP规定的90%以上零关税覆盖率要求差距较大。二是现代服务业开放中的显性和隐性限制措施依然较多，自贸试验区负面清单对于金融、电信、教育、医疗、文化等领域仍采取较为严格的限制。三是跨境资本流动风险监管制度尚未建立，跨境资本流动受限制较多，资本项目开放程度也相对较低，在一定程度上减弱了外商投资的热情和积极性。四是对标DEPA数据规则条款，缺少促进数据跨境自由安全有序流动的具体措施和实施方案，影响跨境数字贸易健康可持续发展。五是部分企业享有较多的隐性或显性竞争优惠政策，市场公平竞争法律制度亟待建立和完善。
多措并举推进自贸试验区提升战略
加强顶层制度设计，为自贸试验区提升战略提供坚实的制度支撑和法治保障。一是从国家层面推进自贸试验区相关立法工作。一方面，通过立法明确自贸试验区的法律性质、战略地位和发展方向，并在此基础上构建协调统一的法律制度体系，从而在良好的法治框架下深化制度创新、加大压力测试、加强风险防控，统筹推进各地自贸试验区相互配合、优势互补、协同发展。另一方面，突破现有的上位法体制障碍，便于在投资、外贸、税收、海关、金融等核心领域实施更深层次、更高标准的制度创新和改革试验，发挥好自贸试验区的先行示范作用。二是在中央层面设置具有相对独立地位和较大决策权限的自贸试验区组织协调机构，以在更高位阶规划、设计和领导全国自贸试验区协同发展，充分适应当前实施自贸试验区提升战略的现实需求。三是修订和完善相关法律法规，建立健全与自贸试验区开放属性相适应的“一揽子”特殊授权立法制度，做到依法进行、统一规范、高效便捷，提升自贸试验区制度创新水平和改革试验效率。四是通过完善容错免责法律法规、出台容错免责实施办法、健全容错免责监督管理制度等方式，加快建立与自贸试验区改革创新相配套的容错免责机制，让区内广大干部愿干事、敢干事、干成事。
充分发挥自贸试验区制度创新“先行先试”作用，聚焦关税、现代服务业、外资市场准入、跨境资本流动、数据跨境流动、营商环境、风险防控等重点领域，稳步扩大高水平制度型开放，以率先构建开放型经济新体制，加速形成全面开放新格局。一是进一步缩减外商投资负面清单，扩大金融、教育、医疗、文化等领域外资市场准入，包括放宽市场准入条件、简化审批程序、取消外资持股比例限制等，吸引更多外商投资创业。二是优化自由贸易账户功能，构建跨境资本流动风险防控体系，在风险可控的前提下促进跨境资本自由流动，探索资本项目可兑换的有效实施路径，提升跨境投融资自由化便利化水平。三是扩大货物贸易零关税实施范围，率先落实RCEP减免关税义务，提高零关税产品税目比例，加大整体关税减让力度，增强自贸试验区国际竞争力。四是积极抢占数字经济发展制高点，加快完善数据安全、个人信息保护、网络知识产权保护等重点领域立法，构建安全合规有序的数据跨境流动体系，推动数字经济高质量发展。五是尽快制定出台自贸试验区跨境服务贸易负面清单，助力跨境数字贸易发展，为实施全国跨境服务贸易负面清单管理制度探索路径、奠定基础。六是加快完善市场公平竞争法律法规，构建与国际规则和国际惯例接轨的公平竞争法律制度，保障各类企业依法公平参与市场竞争。七是落实监管一致性原则，加强和规范事中事后监管，建立与贸易投资自由化便利化相适应的风险防控机制，在稳步扩大制度型开放过程中强化市场监管和风险防控。
（作者系山东科技大学文法学院教授）
