1994年分税制改革通过“财权上收、事权下解”的非对称收支分权治理格局，一定程度上推动了中国经济的中高速增长。然而，伴随着中国经济迈向高质量发展阶段，这一分权格局也带来了地方政府财政收支不平衡的重要问题，进一步影响地方政府治理水平提升。

　　转移支付体制作为调节央地政府间财政关系、均衡地区间财力差异的重要手段，其均衡效应的有效发挥始终备受各界关注。科学的财税体制在国家治理体系中的基础性和支柱性作用不断凸显。如何完善转移支付体制、发挥均衡性转移支付积极效应，在规范地方政府收支行为的同时，助推经济实现高质量发展，全面提升政府治理能力，显得尤为重要。

　　发挥转移支付的经济职能

　　转移支付作为均衡央地政府间财政关系的重要政策工具，中央政府可以通过改变转移支付结构来影响地方政府收支行为，进而影响经济高质量发展进程。

　　首先，均衡性转移支付比重的提升能够有效缓解地区间基本公共服务差异，从而降低地区间发展的不平衡与不充分程度。地区间自然禀赋与政策环境的迥异是我国经济地区间发展不平衡、不充分的重要原因，而经济发展的不平衡、不充分又进一步导致地方政府囿于无序的横向竞争之中。均衡性转移支付因其有较强的财力均等化效果，有助于缩小地区间公共服务差异，创造和谐发展的社会软环境，引导地方政府转变发展理念，从为在横向竞争中脱颖而出转向更多地关注地方民生事业发展。

　　其次，均衡性转移支付占比提升有利于规范地方政府收入行为，在规范约束其税收征管行为的同时，抑制地方政府对土地财政和各类投融资平台债务收入的依赖，从而降低债务管理成本和地方经济波动的风险。一方面，自上而下的晋升考核机制带来的经济发展压力，促使地方政府主动放松税收努力，出台各类税收优惠吸引资本流入，而这一行为严重阻碍了税收法定的进程。另一方面，非对称收支分权体制下，地方政府往往处于较大收支缺口压力之中，自有收入的严重不足导致其职能发挥受限。均衡性转移支付占比的提升能通过缓解地方财政收支困境压力，在降低地方政府对土地财政与债务融资依赖的同时，规范税收征管加快推进税收法定，为实现地方经济高质量发展奠定制度基石。

　　最后，均衡性转移支付占比的提升能抑制地方政府投资冲动与优化支出结构，缓解其对专项转移支付的过度竞争，从而降低地方政府对经济发展的过度干预。在“经济锦标赛”和“晋升锦标赛”的激励下，地方政府扩大支出规模与过度偏向生产性支出，导致其不断热衷于建设周期短、投资回报高的经济建设领域，而相对忽视民生性服务支出。当前，我国经济已由高速增长阶段进入经济高质量发展阶段，而坚持以人民为中心的发展理念决定了公共支出结构优化的根本方向与优化思路。

　　伴随政府宏观经济发展目标的转变与地方政府官员考核制度的不断完善，均衡性转移支付占比增加将会对地方政府优化公共支出结构产生正向激励。与之同时，一般性转移支付在资金使用上的完全自主性，能够赋予地方政府发挥信息优势，合理安排支出结构以最大限度地满足辖区居民需求偏好，通过推动公共支出结构不断优化实现地方经济高质量发展。

　　转移支付结构有待优化

　　第一，均衡性转移支付比重始终较低。2018年一般性转移支付占比为55.57%，经过统计口径调整后，2019年这一比重迅速攀升至89.93%。然而，因统计口径调整带来的数字上升并不能作为转移支付结构优化的佐证。与此同时，均衡性转移支付占比从2018年的35.08%下降到2019年的21.02%，这一比重在《2020年中央对地方转移支付预算表》中进一步下滑至20.49%。虽然均衡性转移支付占比的持续下降在一定程度上归因于统计口径的调整，但仍然反映出转移支付结构存在不合理之处。均衡性转移支付资金规模的压缩，在降低其对地方政府间财力差异均等化效果的同时，将助推地方政府为争取专项转移支付和税收返还而不断异化自身收支行为。

　　第二，专项转移支付与税收返还占比过高导致转移支付体制均衡效应受限。与均衡性转移支付比重持续走低相对应，2018年专项转移支付占比为32.90%，2019年及2020年预算经过统计口径调整后分别为10.17%和9.24%，但这一比重的下降很大程度是由于部分专项转移支付项目调整到一般性转移支付之中。同时，2018年税收返还占比为11.53%，而在2019年并入一般性转移支付后，财政部数据显示，税收返还及固定补助占比仍然维持在15.13%和13.56%。因此，实际上的专项转移支付与税收返还加总占比仍然高于均衡性转移支付，鉴于专项转移支付易导致地方政府过度支出与支出结构失衡，以及税收返还在地区间的“马太效应”，当前我国转移支付结构仍存在加重地方政府收支行为异化的负面效应，一定程度上阻碍了均衡性转移支付积极效应的发挥。

　　第三，央地共同事权划分进程缓慢，地方政府过度依赖中央转移支付资金。除均衡地区间公共服务水平差距外，转移支付同样作为调节央地政府间财政关系的重要手段而存在。央地政府间财政事权划分进程缓慢，在一定程度上导致公共品供给领域中不同层级政府始终存在越位或缺位现象。由此也导致转移支付很难充分发挥其对地方经济发展的积极引导与激励效应，反而促使地方政府对转移支付资金，尤其是专项转移支付的长期依赖与过度竞争。过高规模的转移支付资金如果未能伴随其结构的科学合理化，势必不断软化地方政府预算约束，不利于实现政府治理能力与地方经济增长质量的同步提升。

　　构建科学转移支付体系

　　首先，在明晰央地政府职能范围的基础上，合理提升均衡性转移支付占比。转移支付作为激励地方经济高质量发展的体制之基，理应最大限度地发挥其对地方政府收支行为的规范引导作用。伴随我国进入全面深化改革的新时代，加快推进央地共同事权的科学划分，有利于明晰地方政府职责范围，降低地方政府对转移支付资金的过度依赖。在非对称性收支分权体制下，地方政府始终囿于较大的支出责任与相对有限的财政收入的多重体制机制约束之中。转移支付体制尤其是均衡性转移支付，理应成为破除地方政府这一发展困境的关键手段。通过科学设置转移支付结构，在合理提升均衡性转移支付占比的同时，加快对央地共同财政事权的划分，从根本上降低地方政府对转移支付资金的过度依赖，主动提升行政运行效率，助推经济高质量发展。

　　其次，合理把控专项转移支付和税收返还规模及资金使用用途。鉴于专项转移支付和税收返还存在加剧地方政府财政压力与横向差异的负面效应，对其规模应当合理调整。当前专项转移支付与税收返还仍是我国转移支付体制的重要组成部分，应当充分发挥专项转移支付对地方政府支出的导向作用，将更多的专项转移支付集中用于民生领域，进而通过转移支付的引导效应优化地方政府支出结构。同时，考虑到税收返还对地区间财力均等化的负面效应，应当对税收返还规则进行调整，尝试按照均衡性转移支付的分配方式对税收返还采用按照地区人口、经济发展等因素进行调整，降低其加剧地区间横向差异的负面影响。

　　最后，注重地区差异，合理分配不同地区、不同类型转移支付规模和结构。鉴于我国地区差异性大，不同地区地方政府的职能目标排序迥然各异，因而转移支付结构尤其是均衡性转移支付资金的分配标准设定务必不能“一刀切”。应因地制宜，主动匹配与对接地方经济社会发展需求，切实推动经济增长质量的全面提升。

　　（作者系安徽财经大学财政与公共管理学院教授）