近年来，我国的营商环境改革取得了重要进展，通过将自上而下的顶层设计和自下而上的地方经验总结结合，依靠一系列制度变革，我国营商环境向市场化、法治化、国际化的目标不断靠近，不仅促进了市场主体快速增长，还为我国社会经济持续稳定发展奠定了基础。据世界银行发布的《2020年营商环境报告》，中国营商环境总分为77.9分（即中国达到了全球最佳水平的77.9％），跃居全球第31位，比2019年上升4.26分，排名提升15位，连续第二年跻身全球营商环境改善最大的经济体前十位。在这些数字和排名之外，美国特斯拉公司在上海建设的“超级工厂”仅用一年时间就投入生产，更用鲜活的例子彰显了中国在创业环境上的显著进步。
在中国营商环境优化取得了巨大成就的同时，我们也应该看到还有很多潜力可挖。一方面，市场主体在投资创业的便利程度上存在不少制度性障碍，例如，在世界银行发展软环境调查“获得信贷”指标下的“合法权利指数”中，我国得分仅为10分中的4分，只有印度和俄罗斯的一半，远低于亚太经合组织成员平均得分。在文化、娱乐、教育、互联网等社会需求增长较快的服务行业，市场主体经常面临由非经济管理部门设置的过多准入和经营限制。另一方面，虽然中国营商环境总体排名已达世界第31位，但在纳税（排名第105位）、获得信贷（排名第80位）和跨境贸易（排名第56位）等领域仍较滞后，成为营商环境建设的短板。例如，出口边境合规耗时为21小时，成本为256美元，相比经合组织高收入经济体耗时较长、成本较高。我国企业财税合规年均耗时138小时，而新加坡仅为64小时。这些事实表明，我国某些领域的相关规章制度和政府部门运行中的协调不畅，可能给企业带来了一定负担。
值得注意的是，世界银行营商环境评价是从市场主体的感受出发，其基准是市场主体经营中的最佳实践，而这一实践也随着社会条件和经营环境变化而变化。所以，营商环境的优化是一个持续进行的过程，这一过程应以市场主体的获得感为目标导向，而非仅由政府内部自上而下的动员、政策学习和效仿来驱动。提升市场主体的获得感，首先需要政策的制定者和执行者准确把握市场主体的主观感受，在各个经营环节和场景中进行“换位思考”。这样才能更好地找准市场主体的需求，发现营商环境中的问题，并寻求优化的路径和策略。
国外公共管理研究者近年来提出了“行政负担”这一概念，为我们理解市场主体的获得感提供了有力的分析工具。在营商环境优化改革中，行政负担就是市场主体与政府部门互动过程中的繁重体验，其典型场景是市场主体向政府部门提供各种证明材料，以期获得相关资源和服务。从营商环境优化政策制定者和执行者的角度出发，各级政府无疑是市场经济的监管者，简化行政审批环节、减税降费等改革就是最重要的营商环境改革措施。但是，如果从微观市场主体的角度出发，各级政府不仅是监管者，也是商品和服务的重要购买者。如果考虑电力、交通、银行等上游国有企业，那么政府部门和国有企业也是很多重要生产资料（如土地、银行信贷）的供给者。因此，政府部门与市场主体的互动过程有着丰富的内容。影响市场主体获得感的不仅包括政府部门针对市场主体制定的各种审批和监管程序，也包括政府部门在采购和供给过程中的运行流程和方式。这些政府自身的工作流程可能与市场经济的运行规律之间存在着张力，造成行政负担，从而影响到营商环境和市场主体的获得感。
行政负担包括市场主体学习了解政策规定的学习成本、遵守相关规章制度的合规成本，以及整个过程中发生的心理成本。对于企业经营来说，前两种成本更加重要。这些成本并不一定直接体现为有形的货币支出，但可能对企业经营产生重要影响，从而影响市场主体的获得感。行政负担本身有着一定的合法性，其法理依据往往是行政部门的规章制度，其现实依据则是解决政府部门和市场主体之间的信息不对称问题，并不能也不应该完全消除。但是，在我国现有的行政主导体制下，虽然行政部门的规章制度单个看来有其合理性，但叠加在一起就可能导致市场主体无所适从，造成相当沉重的行政负担。
例如，在金融市场不够发达、融资约束问题较为严重的情况下，民营企业大量依靠内部融资解决日常运行中的资金问题，资金的流通速度对于企业日常运行非常重要。政府部门在市场经济中的各种监管措施及服务和购买行为，可能直接影响企业收益到账时间，从而降低资金的流通速度，放大时间成本，对企业经营绩效带来负面影响。笔者2019年在深圳市某区的生产型出口企业就出口退税流程和速度问题调研时发现，出口退税所需的流程和时间长度对企业的经营绩效有着重要影响。许多企业反映，出口退税政策变化太快，海关、税务、国库等部门之间协调不畅，退税的程序要求过于苛刻等，导致企业短时间内难以适应，造成了显著的行政负担。企业正常获得出口退税时间要一到两个月，每年年底由于退税额度将尽，可能耗时更长。特别是退税款不能及时到账，对于很多高度依赖出口退税收益的企业的融资成本造成严重影响。基于企业月度出口数据的断点回归——双重差分计量分析显示，在2017年该区国税局进行出口退税无纸化改革、简化退税流程之后，受益企业的出口额提升了接近7个百分点，并且受融资约束的企业、民营企业和产品本身对时间要求较高的企业更大幅度提升了出口额，表明政府流程简化对于企业经营的显著促进作用。甚至有受访企业表示，国家提高出口退税率虽然可以降低企业成本，但也会很快体现在国际市场价格的下降，因此实际更多惠及国外进口商；而简化退税流程、加快退税速度则可能为中国出口企业提供更大的激励。所以，市场主体获得感的提升并不完全来自有形的货币负担的减少，也来自无形的行政负担的降低。
此类例子还有很多，如近年来常有报道的某些地方政府拖欠企业工程建设款项，或者在企业投资后迟迟无法进行生产运营等，其中有些可能涉及腐败等问题，有些则是政府自身工作流程、部门间协调与市场经济运行逻辑发生冲突所致。这些都严重影响着企业的正常经营，降低了市场主体的获得感。因此，我国在政府采购及招投标流程、回款时间、纳税程序和出口退税等方面还有很大的改革余地。2020年世界银行将对营商环境评估指标进行改革，特别是将增加政府采购过程的评价指标，明确把政府作为市场购买者的操作流程和行为方式纳入营商环境的考量中，对各级政府自身行为的规范化、法治化提出了更高要求。
习近平总书记在十九届三中全会第二次全体会议上的讲话指出，“当前，我国经济社会发展中的一些突出问题亟待解决，发展质量和效益还不高，创新能力不够强……，全面依法治国任务仍然繁重，等等。这些问题同国家治理体系和治理能力直接或间接相关，要从根本上加以解决，就必须对体制和机构进行调整和完善。”而我国营商环境的持续优化与国家治理体系和治理能力现代化紧密相连。持续优化营商环境需要各级政府依法办事，部门之间加强协调，从市场主体的角度出发，主动换位思考，降低行政负担，切实提升市场主体的获得感，助力中国经济高质量发展。
（作者系中山大学中国公共管理研究中心、政治与公共事务管理学院教授）
