党的十九大报告指出，“坚决打赢脱贫攻坚战”，“确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫”。有人误以为，2020年后，既然13亿多人都吃饱、穿暖了，就无贫可扶了。其实不然，研究和探讨2020年后的扶贫战略，对于加速推进未来中国后小康社会下的经济发展，实现“两个一百年”奋斗目标，具有重要的现实意义。

　　反贫困是一个长期的主题

　　贫困是一种社会现象，指在物质资源方面处于匮乏或遭受剥夺的一种状况，其典型特征是不能满足基本生活需求。但贫困又是一个相对概念，一般分为绝对贫困与相对贫困两种类型。绝对贫困又称生存贫困，指在一定的社会生产方式和生活方式下，个人和家庭依靠劳动所得和其他合法收入不能维持基本的生存需要。相对贫困系与社会平均水平相比，收入水平少至一定程度时的社会生活状况。造成贫困的原因是多方面的，既有资源配置及分配不合理的原因，也有自身惰性的原因，当然还有自身劳动力丧失、无能为力等原因。随着经济社会发展，相对贫困的特征会越来越突出，且贫困的范畴不断拓展至精神、文化甚至是心理层面。

　　从国际上划分贫困的标准“贫困线”来看，该标准本身就是一个动态的参考标准，与具体国家和地区的经济社会发展水平紧密联系。世界银行2008年制定的国际贫困线标准为1.25美元/人/天。2015年，将国际贫困线标准上调至1.9美元/人/天。目前我国的扶贫标准以2011年农村家庭人均纯收入2300元不变价为基准。如果按国际贫困线标准的高限（3.6—3.8美元/人/天），到2020年全面建成小康社会后，我国还会有不少贫困人口。纵使按照高限（3.6—3.8美元/人/天）全面实现脱贫后，相对于高收入国家和地区更高的贫困线标准，我国依然有很多工作要做。

　　我国的贫困线标准也在不定期调整。1985 年制定了第一个贫困标准线以后，标准根据物价指数的变化逐年更新，历经1986年的人均206元/年，2007年的人均785元/年，2008年的人均1067元/年，2009年的人均1196元/年，2011年的人均2300元/年，2014年的人均2800元/年，2017年的人均3200元/年。按照惯例，国家每年都把人均纯收入低于当年贫困线的人口定义为贫困人口。但随着经济高速发展，家庭财产性收入快速增长，恩格尔系数逐年下降，用于医疗、教育、通信、耐用消费品等方面的消费逐年增加，消费水平千差万别。在这种情况下，仅以“收入”论“贫困”，就会存在偏颇。

　　此外，2020年后，在贫困人口构成中，相对贫困人口将成为主体部分，其陷入贫困的原因可能为城乡收入差距扩大、不同区域间发展不平衡、自身能力素质偏低、失业、因灾因病等。在相对贫困人口中，除了农村相对贫困人口，城镇贫困人口更需要重视。随着城镇化的推进，生活在城市的相对贫困人口规模呈不断上升态势。研究表明，城镇贫困人口的结构性特征突出，缺乏新的就业机会可能是城市存在贫困人口的重要原因；与此同时，农民工也可能成为新的城镇贫困群体。

　　从上述意义上讲，反贫困将是一个长期的主题。而采用什么方式进行扶贫，是由贫困人口的贫困特征决定的，扶贫方式本身并无优劣，关键是“对症下药”。鉴于2020年后贫困大多为相对贫困，而致贫原因又具有多样性，因此传统意义上的“扶贫”一词改为“反贫”可能更为妥帖。

　　寻求更加有效的反贫困策略

　　由贫困标准线的变更导致的贫困人口数量变动，仅是表面现象。在我国消除贫困的过程中，贫困人口在结构、地区分布、社会发展机会以及代际传递等方面都在发生新变化。这些新变化突破了传统意义上以生存为基线的贫困定义，更多地凸显贫困人口的可持续发展诉求，对我国2020年后扶贫开发工作和反贫困战略转型带来了新需求与新挑战。

　　我国自1994年实施“八七扶贫攻坚计划”以来，在扶贫战略上历经多次重大调整和转换，从不含具体扶贫目标的经济增长引致减贫的战略，向目标瞄准型开发扶贫战略转变，从救济性扶贫向开发性扶贫转变。2007年，我国扶贫战略又进行了一次重大调整。即从区域开发扶贫战略转向社会保障扶贫与开发性扶贫相结合的战略，从扶持贫困大区向扶持贫困县继而转向重点扶持贫困村的战略转变，从单一项目扶贫向综合扶贫的战略转变。2013年开始，从大水漫灌式的整体扶贫到滴灌式的精准扶贫转变，是为切实提高扶贫成效，保证如期实现2020年全面建成小康社会目标的重要战略举措。

　　与此同时，在治理结构上，我国扶贫计划和项目的决策经历了从中央高度集权到权力下移到省（任务、责任、资金和权力“四到省”），再到以贫困县为主进而过渡到以村民民主决策为主的转变，从完全由政府主导向政府主导、社会组织参与进而向政府主导、社会组织和受益群体参与、市场运作、成效精准的转变。

　　上述扶贫战略和相应治理结构的重大转变，本质上都体现着从“输血”到“造血”战略转换的根本特征。随着世情、国情的发展变化，2020年后中国反贫困工作的主体和主题，以及条件、环境、标准、对象、内容、范围、规模、方式、路径等都将发生重大变化。从战略层面加强反贫困顶层设计，进一步完善反贫困工作的体制机制，激发贫困主体自我发展潜力至关重要。这需要针对未来新的贫困发生机制，寻求更加有效的反贫困策略。2020年后，我国反贫困工作的主要任务将由消除绝对贫困转向消除相对贫困，由解决温饱转向巩固小康成果、加快逐步实现共同富裕的步伐，着重于提高发展能力特别是可持续发展能力、进一步缩小收入差距，改善生态环境等方面。

　　将反贫困关口前移

　　20世纪90年代以来，以森（Sen）为代表的一批发展经济学家提出了一个围绕能力、权利和福利的发展理论体系，建构了一个新的基于能力的发展观。森认为，应从概念上将贫困定义为能力不足而不是收入低下。据此，联合国开发计划署在1997 年《人类发展报告》中提出一个度量贫困的新指标——能力贫困指标，主要包括三个方面：基本生存能力，即获取营养和健康的能力；健康生育的能力；接受教育和获取知识的能力。

　　根据能力贫困理论，机会缺失、疾病、糟糕的教育水平、社会保障系统的软弱无力等，是造成人们收入能力丧失并陷入贫困的不可忽视的因素。但从可持续发展来看，现代社会中，仅有自身发展能力显然是不够的，还应同时具备维护其他人特别是下代人福祉的意识和能力，即可持续发展能力。这就要求我国要实现反贫困战略重心的转移，把反贫困的关口前移，把更多的资金投入到提升教育和健康水平上，提高贫困个体获取收入、预防和应对贫困风险的能力。

　　对于我国而言，全社会都应有这样一个清醒认识：即使在2020年全面建成小康社会后，在未来相当长的一个历史阶段，反贫困还将是我国经济社会发展中的一项重要任务，只不过战略重点将从“扶贫”向“防贫”过渡，把着眼点前移到贫困即将发生但还未发生时，防患于未然。扶贫战略转变的关键是在创造机会、改善条件、提升可持续能力上狠下功夫。

　　可持续能力提升的途径是学习，最为重要的是在实践中学。“授人以鱼”不如“授人以渔”。未来应大力推动“参与式”扶贫，引导贫困个体“在学中干，在干中学”，让他们通过能力的提高实现脱贫致富。如近年在一些地方开展的“社区主导型扶贫”，引导并教会群众自己管理资金，自己负责扶贫项目的申报、决策、实施、管理及监督，极大提高了贫困户互助合作和自我组织、管理、发展及监督的能力。

　　另外，从以往经验来看，对于能力贫困而言，制度性能力贫困十分突出。部分贫困源于不合理的体制机制。因此，未来还应继续尽最大努力避免“制度性能力贫困”，通过进一步深化改革和创新，及时有效地对不合理的反贫困体制机制进行“纠错”和改进，并通过相关制度安排和制度激励，如制定和颁布《可持续能力提升法》《国民素质提升法》等法律法规，从法律层面保障形成具体有效的能力补偿和保障措施。

　　在治理结构上，将“治理”两字拆开来看，“治”字意味着控制、约束（如法律法规以及制度的建设等），“理”字意味着梳理、打理（有效机制的建立、合理适用方式方法的运用等）。对于2020年后的反贫困工作而言，只“治”不“理”没有前途，只“理”不“治”也没有希望，只有将二者有机结合在一起，重组反贫困的主体，实现反贫困主体由政府主导向贫困群体、政府、企业、非政府组织、社会群体多主体化的格局转化，最终建立一个持续动态高效、全社会参与的反贫困治理生态，才是一条有效路径。

　　（作者系北京大学贫困地区发展研究院院长、北京大学光华管理学院教授）