全球卫生治理涉及公共卫生、国际航运、社会经济发展等多个领域。有时，某一治理问题可以适用多项国际制度或规则，而它们之间可能会存在抵触与冲突。与国内政治中存在最高权威协调并解决规则冲突问题不同，国际政治中不存在解决国际规则冲突的标准做法。正确理解并恰当处置国际规则冲突问题，对于优化全球卫生治理体系非常重要。

　　全球卫生治理规则冲突产生的原因

　　全球卫生问题的跨领域性、国家利益的差异性以及对治理问题认识上的多样性，都可能带来治理过程中的规则差异与政策冲突。这可能导致国际社会在卫生议题上行动迟缓，或者带来不一致的治理政策，降低全球卫生治理的治理成效并加剧治理碎片化。

　　首先，在现代社会，全球卫生治理正变得越来越复杂，往往涉及多个价值与目标存在差异的领域。有助于遏制疾病传播的国际规则可能不利于国际贸易，防止生物材料落入恐怖分子之手的出口管制制度同时也会制约发展中国家生物技术的进步。开展全球卫生治理需要统筹公共卫生、国际贸易、国际安全等适用不同法律框架与国际规则的领域。这方面最典型的例子就是知识产权与健康权之间的冲突。1994年，世界贸易组织框架下通过了《与贸易有关的知识产权协议》（以下简称“TRIPS协议”），将知识产权保护的范围扩大到医药产品和方法。专利保护的目的是奖励新技术的开发，但在公共卫生领域内却产生明显的副作用。高企的药物价格阻碍了发展中国家获取应对艾滋病流行所必需的药物。在新冠疫情中，印度、巴西等国家也呼吁“豁免TRIPS协议的某些条款以预防、遏制和治疗新冠”。

　　其次，不同国家之间利益的差异性也导致对国际规则的不同理解与策略性使用。2007年，印度尼西亚一度援引《生物多样性公约》及其“名古屋议定书”，要求公平地分享由本国境内获取的H5N1病毒所产生的“惠益”（即未来开发出的疫苗），并据此停止向世界卫生组织分享病毒样本。美国等国家强烈批评印度尼西亚的做法，认为其违背了已经签署的《国际卫生条例（2005）》中关于保持透明度的要求。从表面上看，这是两套国际法框架之间的冲突，但背后反映出的是发展中国家与发达国家在应对跨国传染性疾病方面的利益差异——前者担忧无法获取必要的药物与疫苗，而后者则更加关注全球疫情的监测问题。

　　最后，对科学问题的不同理解也可能造成不同国际组织之间政策做法的差异。与“认知共同体”的假设不同，科学家团体未必共享对全球卫生问题产生的因果机制和最佳对策方案的理解，当他们来自不同学科时更是如此。譬如，在“谁传播了H5N1高致病性禽流感”的问题上，世界卫生组织认为候鸟迁徙带来了远方的病毒并传播给家禽，因此，应该将家禽养殖移入室内，并加强针对野生鸟类的疾病监测与控制。相反，联合国环境署却认为，现代化、集约化的养殖方式，包括家禽饲养的拥挤环境、农场废弃物向候鸟聚集的湿地排放、农户对抗病毒药物的不规范使用等，才是导致疫情发生并扩大的真正元凶。

　　现有的解决途径及其成效

　　在全球卫生治理领域，当发生国际规则之间的冲突时，国际社会主要有两种解决途径：一是成员国自上而下的制度再设计，二是国际组织的自我适应。

　　当国际规则冲突造成治理危机事件时，成员国可能重新设计国际制度安排，以便调和不同利益，维系集体行动。21世纪初期，发展中国家对艾滋病药物专利权问题高度关注，对美国等发达国家造成了极大的国际舆论压力，加之“9·11”事件中的炭疽袭击暴露出美国自身在廉价药物获取问题上的脆弱性，迫使其改变了立场。2001年11月，WTO第四届部长级会议发表了《多哈健康宣言》，明确了TRIPS协议中用于保护公共健康的灵活性条款，以便在重申保护知识产权重要性的同时兼顾公共健康利益。

　　解决国际规则冲突的第二种方式是国际组织的自我调适。当成员国没有就制度变革达成一致时，国际组织有时可以通过彼此间的合作来缓和规则与政策上的冲突。如在应对H5N1禽流感等人畜共患病问题上，主要负责“人类健康”的世界卫生组织与关注环境问题、动物健康问题的联合国粮农组织等往往存在不同主张。但这种冲突随着“同一健康”理念的兴起得到了缓和。“同一健康”要求以跨学科的视角来看待公共卫生问题，并加强对动物健康、环境健康领域的投资。

　　这两种方式都可以在一定程度上解决国际规则冲突的问题，但在实践中也都表现出一定的局限性。国际制度再设计的进程往往取决于美国等体系内强国的立场并且耗时长久。在很多情况下，虽然发达国家口头上承认健康保护的价值，但是在具体规则的设计上又通过限制适用范围、设立繁琐的行政手续、签署保密的商业协议等诸多手段阻碍发展中国家正当权益的实现。国际组织之间的合作也往往依赖于主要国家推动并提供比较充裕的合作资金，这种方式究竟能够在多大程度上化解治理规则之间的冲突依然有待检验。

　　启示与建议

　　加强全球卫生治理需要统筹施治，强化顶层设计，恰当处理不同国际规则与政策之间的关系。对中国而言，要防范化解国家发展的重大公共卫生风险、与国际社会携手共建人类卫生健康共同体，应特别注意处理好以下问题。

　　第一，需要加强全球治理领域之中及其与不同领域之间的整体规划能力。全球卫生治理已经日益成为一个多机构“共治”的领域，国际规则冲突现象不是偶发的技术性问题，而是不同发展领域、不同价值取向之间的平衡发展问题。全球卫生治理与其他领域之间的互动也使国际规则制定日益具有“牵一发而动全身”的效果。我国需要适应这一变化，建立全球卫生治理领域中跨部门跨领域的综合协调机制，促进不同部门之间的合作与信息共享，确保国际参与中的整体性和协同性。

　　第二，推进构建平衡和包容的全球卫生治理框架，减少发展中国家与发达国家话语权不平衡的问题。国际规则冲突的本质是不同国家、不同群体之间的利益差异。一套国际规则体系下的话语权与规则制定权越是被垄断，就越可能出现利用其他规则体系对“守成”国家发起挑战的情况。任何国际规则都不可能十全十美，需要不断适应新的治理任务与各国提出的合理诉求。

　　第三，进一步提升国内国际两个大局的统筹能力。国际规则的冲突可能诱发相应的国内政策不协调问题，而国内对政策目标和优先级的排序与国际层面的规则制定未必一致，从而加大协调难度。我们必须认识到，要维护国家卫生安全、推进健康中国建设、实现人民健康与社会经济协调发展的国家战略，需要更加健全有效的公共卫生体系和重大风险防范与预警机制。

　　（本文系国家社科基金项目“国际机制复合体与人类生命健康共同体构建研究”（20BGJ009）阶段性成果）

　　（作者系上海外国语大学国际关系与公共事务学院副院长、教授）