德国当前对华政策的一个突出表现就是不再刻意追求与中国建立“特殊”的双边关系，而是推动在欧盟框架下的统一对华政策。要进一步促进中欧经贸合作的发展，必须采取“双轨”驱动的策略，化被动为主动，积极运作中欧关系和中德关系之间的互动性。

　　近年来，欧盟的产业结构发生了新的变化，逐渐与中国的产业转型升级形成了张力，随之而来的是相互间竞争性的提高，这是当前欧盟积极调整对华经贸政策的重要原因。欧盟不仅是中国重要的贸易伙伴，也是一支影响国际格局变动的战略力量。在中美贸易摩擦的背景下，中欧经贸合作的战略价值更为突出，有利于为实现“两个一百年”奋斗目标创造良好的外部环境。

　　欧盟产业结构变化的三个特征

　　随着冷战结束后新一轮经济全球化推动的国际产业大调整，欧盟制造业全球主导地位开始动摇，这首先体现为欧盟制造业全球份额的萎缩。正是在这一背景下，欧盟在2012年10月发布《强大的欧盟工业有利于经济增长和复苏》的报告，提出了“再工业化”的战略目标，力图通过创造和使用多种政策工具来支持工业发展，提高欧盟工业制造业的比重。欧盟的核心成员国也纷纷推出本国扶持工业发展的国家计划，比如德国在2013年4月正式发布了以提高制造业竞争力为目的的《保障德国制造业的未来：关于实施“工业4.0”战略的建议》，法国在2013年9月正式推出“新工业法国”战略（Nouvelle France Industrielle）。欧盟的这些努力取得了部分的成效，2013年后，不仅欧盟经济从欧债危机中复苏，整体制造业GDP占比也开始回升。从2013年到2018年，欧盟整体、德国、意大利制造业GDP占比都显著回升，欧盟整体从13.698%提高到14%，法国和英国则减缓了下滑趋势。

　　虽然欧盟的传统高端制造业在世界上仍然处于领先地位，比如德国的精密机床、机械、汽车、化工等产业，法国的航空、核电等产业在全球市场还具有很强的竞争力。但在前沿产业领域，美国以及中国为代表的新兴市场国家发展迅速，欧盟则相对缓慢。比如在新能源领域，欧盟的光伏产业曾经一度遥遥领先，现在则严重萎缩；欧盟虽然拥有较为领先的新能源汽车制造企业，但作为电动汽车核心零部件的动力电池，则是欧盟的软肋。更重要的是，在当前最重要的数字经济领域，欧盟的发展相对中国和美国则是明显缓慢。此外，欧盟的单一市场建设并没有很好地形成一条创新生态链。根据世界知识产权组织（WIPO）、康奈尔大学等机构发布的《2018年全球创新指数报告》，在全球创新集群地区前十名中，只有巴黎一个欧盟城市入围。

　　今天的德国不仅是欧洲经济最强的国家，还主导着欧洲的经济地理版图。几乎所有欧盟成员国最重要的货物出口市场都是另外一个欧盟成员国，也就是说，欧盟国家间的内部贸易是大多数成员国的贸易方式，但德国除外。德国的前三大出口市场中只有法国（第二大出口市场）是欧盟成员国，其他两个国家分别是美国（第一大出口市场）和中国（第三大出口市场）。2017年在欧盟的27个成员国中（德国除外），有17个国家最重要的出口市场是德国，德国是22个成员国排名前三的出口市场。很显然，欧盟国家的贸易对德国依赖程度很高。从贸易结构上看，德国从欧盟其他国家进口的多是工业原材料和中间产品，而出口的主要是工业制成品。也就是说，来自欧盟其他国家的产品经过德国的再加工，一部分重新回到欧盟国家，另一部分出口到世界其他国家。在这个贸易循环中，德国扮演着欧盟产业资源整合者的角色，是欧盟产业链的中心。

　　欧盟产业结构变化对中欧经贸关系的挑战

　　欧盟产业结构的这三个变化提高了中欧产业间的竞争性，也由此给中欧经贸关系的稳定发展带来了挑战，具体表现在三个方面。

　　欧盟的“再工业化战略”初见成效，整体制造业比重开始回升，虽然没有完全达到预期，但这进一步鼓励了欧盟加大使用产业政策，维护其传统高端制造业领先地位。与此同时，欧盟对自身在以数字化为核心的前沿产业领域相对中美两国发展落后的状况充满焦虑，担心自己在数字经济时代被边缘化，所以近年来在政策工具和资金投入上大大加强了对数字产业的扶持力度，力图要赶超中美。根据欧盟的设想，欧盟工业要在2030年成为全球领导者，并且创造出一种符合欧盟价值观的“欧洲工业模式”。但欧盟认为中国在全球价值链中不断攀升的地位是欧盟实现这一目标的重大挑战。

　　2019年3月12日，欧盟委员会发表《欧盟—中国战略展望》，这份文件接受了德国工业联合会对中国的最新定位，虽然仍承认中国是合作伙伴，但认为中国不再是发展中国家，而是追求技术领先的经济竞争者，是“系统性竞争对手”。欧盟认为要保持自身的经济繁荣、社会模式和价值观念，就必须要加强欧盟的工业基础和产业政策。引入“系统性竞争”的理念，是欧盟对华经贸政策一个很大的转变，意味着欧盟一方面要通过产业政策和资金投入强化自身的工业力量，以维持对中国的市场竞争优势；另一方面会提高对中国商品和投资进入欧盟市场的准入条件和监管标准。

　　欧盟认为，正确的工业战略一定要体现欧洲价值观和社会市场经济传统，并且建立在竞争和开放的基础上。这就需要欧盟在反对保护主义和市场扭曲的同时，面对不公平的竞争，掌握有力的政策工具。在欧盟看来，与中国的经贸关系是“不平衡”的，双方的市场准入并“不对等”，这使得中国企业获取了“不公平”的竞争优势。欧盟原本期望通过中欧投资协定来解决这一问题，但双方谈判进展的缓慢使得欧盟决定采取新的策略——更加强硬的立场和创新政策工具——来向中国施加更大的压力，迫使中国让步。

　　2020年1月，欧盟贸易委员菲尔·霍根（Phil Hogan）提议制定欧盟的“国际采购工具”，如果东道国对欧盟企业采取了“歧视性”政策，使得欧盟企业无法在该国获得市场准入，那么欧盟各国公开招标时，可以对来自该国的非欧盟企业采取“歧视性”措施。霍根认为这一工具将可以有效应对来自中国的“挑战”，因为当前中欧投资协定的谈判并没有让欧盟感到满意，所以欧盟必须在经贸政策领域拿出更为有利的武器。2020年3月10日，欧盟公布了《欧盟工业新战略》，霍根的这一建议正式写入了这份文件，认为这将为欧盟处理市场准入对等问题提供更为强大的杠杆。补贴问题也一直是中欧经贸关系中的焦点，按照这份文件的计划，欧盟在2020年6月发布了《外国补贴白皮书》，计划制定具体的反补贴工具和机制。

　　中德经贸关系是中欧经贸关系的核心，也是中欧经贸关系的“压舱石”。根据德国联邦统计局的数据，2019年两国的双边贸易额达到2057亿欧元，中国已连续4年成为德国最大的贸易伙伴，中德贸易额占到了中欧贸易额的1/3。但是中德经贸关系的紧密性并没有成比例地发挥对中欧经贸关系的“压舱石”功能。

　　中德经贸“压舱石”作用之所以受到限制，与德国在欧盟工业结构内的位置变化是分不开的。由于德国工业在欧盟产业链中越来越强的主导作用，德国工业界视欧盟产业链为自身的价值延展，甚至是“势力范围”。因此，虽然德国工业界在中国有巨大的利益，但对中国企业在欧盟的快速发展存在很强的防范心理，担心对德国在欧盟产业链中的主导地位构成挑战。所以，当前德国工业界往往不以双边的角度，而是以代表“欧盟整体利益”的姿态来看待中德经贸关系，认为处理对华经贸问题要以欧盟单一市场的整体利益为导向，要置于欧盟整体框架下，寻找整体的解决方案。这就容易导致中德经贸问题的“泛欧盟化”，使其对中欧经贸关系“压舱石”的作用受限。

　　积极应对中欧经贸关系新变化

　　近年来，欧盟产业结构的变化是当前欧盟以更具“对抗性”姿态来处理中欧经贸关系的关键因素，并且直接推动了欧盟及其成员国新一轮的对华政策调整。促进中欧经贸关系的稳定发展需要推动三大“再平衡”。

　　随着中国经济的高质量发展，“欧洲制造”遭遇“中国制造”的强有力竞争，欧盟担心中国工业力量的崛起挤压其在全球市场的份额，特别是中国企业对欧盟国家高端制造业的收购，引发了欧盟对失去核心技术的焦虑。欧盟开始出现将中欧经贸纷争归结为制度之争的趋势，比如指责中国通过“市场扭曲”让中国企业获得竞争优势；对于中国企业在欧盟的并购，用“冷战思维”进行解读，认为来自中国的资本隐藏着政治目的。

　　这使得欧盟在处理对华经贸关系时以对抗性的政治逻辑来看待中国的发展。中国需要用加强合作共赢的理念引导中欧经贸关系的健康发展，主动塑造欧盟的“中国观”。

　　当前的欧盟治理进入了一个大国主导的新时代，德国的领导地位愈加突出，中欧关系和中德关系之间的互动性大大增强，出现了“互为前提”的趋势。不仅中欧关系的良好发展以中德关系的良好发展为前提，同时中德关系的良好发展也取决于中欧关系。这大大增加了处理对欧经贸问题的难度和复杂性。比如在对华政策领域，德国曾经一度对中德特殊关系“津津乐道”，认为如果德中保持良好的双边关系，那么对欧盟的共同对华政策也有利，中德关系和中欧关系可相互补充，相互促进。但是现在，德国不仅刻意避讳中德特殊关系的提法，并且处处以欧洲利益的“监护者”自居，要求中国尊重“一个欧洲”。德国当前对华政策的一个突出表现就是不再刻意追求与中国建立“特殊”的双边关系，而是推动在欧盟框架下的统一对华政策。要进一步促进中欧经贸合作的发展，必须采取“双轨”驱动的策略，化被动为主动，积极运作中欧关系和中德关系之间的互动性。

　　在美国加强对中国战略竞争的背景下，欧洲对外战略走向的重要性无疑大为提高，中美欧三角关系的演变和发展，关乎未来全球多边秩序的演变，无疑会对中国实现“两个一百年”奋斗目标的外部环境产生影响。欧盟此轮对华政策的调整还在进行中，尚未最终定型，所以中国应该主动引导和塑造。欧盟仍是中美欧三角关系中不确定的一环，这为中国提供了时间窗口和回旋空间。这主要体现在两个方面。第一，欧盟对中国的战略恶意要弱于美国很多。欧盟政治主流仍然认为应该通过公平竞争与协商合作的方式来处理与中国的关系，美国部分鹰派对华“脱钩”的战略构想是不可接受的。第二，对于如何应对中国带来的“挑战”，欧美还没有完全达成共识，虽然欧盟希望与美国合作以应对来自中国的挑战，将中国限定在多边框架之内，但美国政府对多边主义持怀疑态度，并且不相信欧盟有足够的能力和意愿实现美国在对华关系方面的政策目标。这为中欧关系的未来留下了很大的发展空间。

　　（作者单位：中共中央党校（国家行政学院）国际战略研究院；中国人民大学国际关系学院）