以蓄滞洪区治理推动长江系统治理
2020年12月23日 09:31 来源:《中国社会科学报》2020年12月23日总第2075期 作者:涂罡 邱秋

  党的十九届四中全会强调要“加强长江、黄河等大江大河生态保护和系统治理”。“系统治理”不仅展现了长江治理的整体性和综合性,也意味着长江治理进入了精细化、制度化和常态化的阶段。其中,蓄滞洪区作为长江流域防洪体系中的一道关键防线,既担负着保护长江中下游地区人民生命和财产安全的重大责任,还因为涉及多方事项而考验着治理主体的治理能力。尽管蓄滞洪区建设只是一个局部问题,却因其复杂性而具有了见微知著的效用,足以为长江系统治理提供诸多可借鉴的经验。

  以分洪削峰保证重点地区安全

  蓄滞洪区作为“非工程性”防洪策略之一,其核心功能在于面对特大洪水时,分洪削峰以保证重点地区安全。首先,蓄滞洪区是保障人民人身安全与财产安全的重要方式。一方面,蓄滞洪区通过建立控制性的分洪和滞水工程,出于“两害相权取其轻”的考虑,能够有效减少洪水对人口密集地区的危害。另一方面,蓄滞洪区本身严格限制人口流入和生产规模,以尽可能减少蓄滞洪水所带来的损失。换言之,蓄滞洪区展示了从“抗拒洪水”(Keep the Flood away)到“给洪水让路”(Give the Flood way)的观念转变,进而遵循“成本—效益”原则应对洪涝难题。

  其次,蓄滞洪区是人民生产、生活的重要场所。蓄滞洪区并不是“逢涝必用”,而主要是为了“兜底”超标洪水,所以蓄滞洪区的功能发挥实际是基于一定概率的。在大部分情况下,蓄滞洪区仍然可以正常从事生产劳动。加之蓄滞洪区大多平坦以及“成本—效益”的考量,蓄滞洪区往往也具有良好的农业生产条件,从而成为村落的聚集地。

  再次,蓄滞洪区指向一种全新的人与自然相处模式。显然,蓄滞洪区的安全保障功能和生产生活功能之间存在着巨大张力,其本质上关涉人与自然的关系。从功能维度看,蓄滞洪区严格限定了人对自然的开发和改造,必须在安全保障和生产生活之间达到“精密”的平衡,而这种平衡则源于自然灾害的不确定性。从时间维度看,蓄滞洪区内部的人与自然关系是变动不居的,需要在分流洪峰和日常生活之间随时切换,而这种切换增加了人类行为的不确定性。因此理想化的蓄滞洪区建设和管理,实际是在探寻一种不同于既往的人与自然相处模式,并且能够为长江系统治理提供可复制或借鉴的经验。

  蓄滞洪区的现实困境

  与蓄滞洪区的重要地位形成鲜明对比的是,我国蓄滞洪区在实践中通常面临着两难的困境,造成蓄滞洪区的应然功能往往难以有效发挥。首先,一些蓄滞洪区使用频率相对较低,加之上文指出的其具有的生产生活条件,蓄滞洪区内迁入人口不断增加,生活生产设施不断增多,成为事实上的居住聚集区和农业与工业区。在此情境下,蓄滞洪区的安全保障功能就有可能“形同虚设”。一方面,人口扩容必然会阻碍转移速度和灾后安置进度,对整个防洪形势带来了消极影响。另一方面,各类基础设施建设不断加强,不仅增添了蓄洪时转移的难度,也提高了蓄滞洪区的使用成本,导致补偿数额攀升。在某种程度上,其结果导致很多蓄滞洪区或因区域内发展而实质上“无法使用”,或因成本过高而“不必要使用”。

  其次,蓄滞洪区的两种功能往往难以顺畅转换,实现可持续发展。与使用难题相反的是,一些蓄滞洪区在使用之后难以恢复生产生活功能。蓄滞洪区本身也有谋求发展的权利,但除去洪水本身对生态环境的破坏,灾后重建能力不足、经济结构单一等因素也影响到蓄滞洪区的可持续发展,使其生产生活功能难以迅速恢复,并因此影响到区内人民的生活水平和土地的使用效率。

  再次,与蓄滞洪区相配套的法律制度难以应对日渐复杂的洪区管理需要,须进一步完善。《防洪法》(1997年颁布,2016年修订)、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》(2000年5月颁布实施)构成了蓄滞洪区管理的法律框架,《长江流域综合规划(2012—2030年)》《全国蓄滞洪区建设与管理规划》《长江流域防洪规划》《长江流域蓄滞洪区建设与管理规划》等也具有同法律法规类似的规范效力。然而,这些规范大多着眼于宏观,对于蓄滞洪区的设置依据、功能定位、运行方式、安全设施、建设标准、管理措施等具体而微观的内容,尚需进一步明确。更为重要的是,蓄滞洪区治理类属于长江治理的一个子系统,相应的管理事项必须与流域综合利用、规划相衔接。

  以法治思维优化蓄滞洪区治理

  不难发现,蓄滞洪区的建设和管理往往会陷入“进退维谷”的境地,难以在安全保障和生产生活之间达成动态平衡,其中一个关键原因在于,未能充分以法治化思维统筹蓄滞洪区建设。法治作为治国理政重要方式方法,不仅致力于科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,也强调法律及其实施充分体现人民意志。具体到蓄滞洪区,法治思维的应用主要指涉以下三个方面。

  第一,提高蓄滞洪区的立法位阶。蓄滞洪区立法宜采取高位阶的统一模式,对蓄滞洪区的划定、管理、使用、恢复和退出进行全局性的规定。一方面,全流域空间内蓄滞洪区的建设与管理属于典型的流域性事权。其内容不仅涉及防洪形势与安全,还与社会文化、经济发展状况等多元因素相关,统一立法既能够改变流域沿线“各自为政”的局面,也有助于统筹推动长江系统治理。另一方面,蓄滞洪区管理并不是单纯的技术性工作,还涉及自然资源规划、人口户籍管理、地方财政支持、洪水灾害补偿等事项。对于这些问题,低位阶的管理细则或暂行办法依然缺乏一定的法律意义上的约束力。所以统一立法旨在为建设和管理蓄滞洪区提供高效力的法律依据,建立更为科学、有力的制度实施体系。

  第二,加强蓄滞洪区的制度化管理。在立法制度相对完备的前提下,严格执法决定了蓄滞洪区管理的质量与成效。基于法治化原则,这种制度化管理又可分为实体和程序两个层面。一是实体层面的制度精细化,即在遵循上位法的基础上实现管理的精细化。如根据防洪规划对蓄滞洪区内部空间进行功能再划分,能够提高资源利用效率。根据使用频率将蓄滞洪区再细分为若干类型,有助于形成更具有针对性的管理方案。二是程序层面的流程规范化,强调管理过程的制度化。例如,人口的迁入、基础设施的建设、土地用途的变更、补偿数额的确定,均应严格遵循法定程序。而从外部视角观察,流程规范化还涉及对蓄滞洪区、国家补偿、保险制度三者之间逻辑关系的反思。蓄滞洪区应当严格控制人口迁入、鼓励人口迁出,这样才能充分发挥补偿和保险的作用。

  第三,以人民利益为根本推进蓄滞洪区发展。法治思维必须以“人”为立足点和落脚点,将“权利”作为建章立制的重要因素。具体而言,目前可以从下述几个方面入手:一是合理运用补偿和保险政策,不仅要通过精简登记内容和补偿环节来保障人民的基本生活,同时也可以考虑以补偿政策促进产业结构调整。二是积极利用财政和税收政策,以回应蓄滞洪区内人民群众的正当利益与合理诉求。例如,可以尝试将国家生态补偿政策引入蓄滞洪区,并对中、低风险的蓄滞洪区予以税费减免、土地利用等优惠政策,从而促进区域发展。三是有效寻求社会政策的配套支持,提高人口迁出的积极性。引导蓄滞洪区,尤其是高风险洪区内人口的迁出,仅凭宣传教育或行政执行力往往是事倍功半。秉持以人民利益为根本的信念,还应当对迁出人口进行生活、户籍、教育、就业等方面的支持,具体实施过程则可一定程度参照水库移民的帮扶政策。

  (本文系国家社科基金一般项目“环境立法前评估制度研究”(16BFX099)阶段性成果)

  (作者单位:湖北经济学院法学院)

责任编辑:陈静
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