2018年12月29日，国务院办公厅发布了《关于印发 “无废城市”建设试点工作方案的通知》（以下简称《方案》），《方案》计划在全国范围选择10个左右的试点城市，到2020年，系统构建“无废城市”建设指标体系，探索建立“无废城市”建设综合管理制度和技术体系，《方案》的出台标志着我国生态文明建设进入了一个新的发展阶段。

　　公共池塘资源属性及历史站位

　　《方案》提出，“所谓‘无废城市’，即以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式”。这意味着“无废”并不是没有固体废物产生，它是以城市生态的可持续发展为出发点，在生产与生活的各个环节最大限度地降低废弃垃圾的产生，使垃圾最大限度进入资源再利用环节的城市发展模式。

　　从公共物品类型上看，“无废城市”是一种典型的公共池塘资源，在进入上没有边界，在消费上却有竞争，这对“无废城市”建设提出了如下要求：第一，“无废城市”不能以一座城市的建设为边界，它的发展必然是区域性的，试点城市的建设要么规模足够大，要么是区域性成片建设。第二，“无废城市”的消费存在明显的内部竞争，容易产生搭便车的投机行为，而个体的自利行为并不自然产生集体公益结果，这就要求“无废城市”的制度建设应注重“重复博弈”机制的建构。

　　与海绵城市、智慧城市等治理理念相比，“无废城市”建设具有更加明显的现代特点：从资源流动的方向看，以往的城市治理理念皆是在作加法，是在原来的城市建设空间中增加新的活力性因素；而“无废城市”则是在城市建设的过程中作减法，是使资源在生产与消费的各个环节得到充分利用。从主体参与性看，以往的城市发展理念强调政府、市场组织的公共物品供给者角色，其他社会个体只是作为消费者出现的；而“无废城市”则将政府、市场组织、各类社会个体皆纳入生产者角色体系，微观行动的效果将在更大意义上决定“无废城市”建设的效果。

　　微治理的制度规划及组织管理

　　从《“无废城市”建设试点工作方案的通知》设定的六个主要建设内容看，“无废城市”的微治理主要在三个方面铺开。

　　顶层设计的微观制度规划与系统协调。在顶层制度设计上，“无废城市”建设区别于其他城市发展战略之处在于，其目标是“以固体废物减量化和循环利用率为核心的无废城市建设指标体系”，这一指标体系要确定固体废物统计的范围、口径和具体的统计方法。而系统协调机制的建设则要在固体废物产生、收集、利用等各个环节上明确各职能部门的职责边界。可见这一顶层设计不是要提出基本原则，留给基层以充分的解释权，而是要在各部委的联合作业下，达成执行细节的具体化，从而使落地环节保持系统的一致性。

　　有组织固体废物的生产管理与管控。有组织固体废物的生产主要包括大宗工业固体废物、危险废物及规模性农业废弃物的生产。在前两者的治理上，技术的引进、管理环节的强化与标准化的建设是同步推进的，关注的重点在管理过程的可循环性与各类标准的制定上。其中绿色供应链管理、生产者责任延伸制、电子转移联单制度等的应用皆需要强化微观环节的可执行性，而这些措施会在很大程度上增加企业的运行成本，进而增加其投机性倾向。此种投机性同样体现在规模农业无废处理环节上。有组织固体废物生产虽是组织化的，但各生产主体间的关联却具有强原子化的特点：社会环节缺乏相互之间的监督与互助，市场环节存在激烈的竞争，这一场域特点对“无废城市”建设极具挑战性。

　　无组织的生活垃圾减量与资源化利用。与大多数发展中国家一样，我国近年来的生活垃圾产量一直处于加速增长状态。生活垃圾的产生分散于各个家庭及工作单元之中，其分散性几乎等同于社会个体的空间存在数量，因此其微观原子化的特点更为突出，也最难治理。相对于有组织的固体废物生产而言，生活垃圾的减量和资源再利用将更多地依靠柔性化的治理手段，其关键在于提升居民的环境保护意识及相应的行动能力。

　　微治理发展中的微组织建设

　　作为一种典型的公共池塘资源性的公共物品，“无废城市”微治理的发展关键不是打造微观落地环节的精细化管理程序，而是将各环节上的原子化状态转化为网络化的有组织状态，使原子化的各类行动主体再次嵌入到富有社会性的网络中，建构“重复博弈”的制度体系。

　　行业性无废处理协会是一种网络式的社会组织，其核心是提供专业咨询、服务、宣传教育与监督的独立组织，外围则是行业生产组织。欧美各国在市政废弃物管理上皆出现过类似的组织，但我国要建立的此类组织与欧美国家不同，我们不是建立在市政项目下的单一性组织，而是网络式的专业性机构，其存在的宗旨是为政府相关部门提供标准建设的咨询，向社会公众宣讲行业废弃物处理的科学常识，为企业组织生产环节的无废化改进提供建议，并进行第三方监督。此类协会以外围组织间的相互监督为柔性制度要素，力图建构起“重复博弈”的制度框架，从而降低生产过程中的废弃物产生量。

　　在微组织领域，社区的资源最为丰富，其各类社会组织团体皆可成为无废自治会的网络成员。社区内较为均衡的社会结构性资源亦可为无废自治会的建设提供良好的人力与文化基础，从而将儿童教育与成人习惯养成、退休人员的人力资源再利用与无废自治的社会公益相结合，建构起良好的无废自治网络。这一自治网络可以充分发挥宣传教育、废品收集分类支持、无废家庭评估积分计算等功能，促进家庭无废化的发展。另外，无废自治会建设应注重将无废治理网络嵌入到社区其他治理网络中，从而达成权益与责任“重复博弈”机制建构的效果。

　　除家庭外，生活垃圾的来源还包括工业、商业、社会机构等，这些领域的生活垃圾与家庭中的生活垃圾非常相似，只是在数量上有一定程度的差异。但是由于各类组织的经营目标差异，上述垃圾的处理并不在组织设定的正常工作范畴之内。为此要在有组织化运营单位中建立起良好的“无废化”治理机制，就需要建构新的网络化机制进行监督，这种新的网络化机制应在地理范围上包含一定数量的组织化经营单位，以单位人均产生的共有性废弃物和独特性废弃物进行网络公示性监督，并对监督情况进行累积性点数加分。同时，家庭无废处理自治组织与有组织化无废监督网络都应特别注意与相关绿色组织合作，建立资源再利用联盟，利用其独特的激励机制使废弃物更有效地回到资源再利用的环节中。

　　（作者单位：山东师范大学公共管理学院）