数字时代治理理论与整体性治理理论同源，前者是后者在数字时代的深化发展、具体运用。与整体性治理理论相比，数字时代治理理论有效吸纳了公共行政领域价值理性谱系的一些理论的某些观点，并在这一基础之上努力融合自身内部的工具理性和价值理性，在公共行政领域开创“工具—价值理性”谱系。

　　人类社会由工业时代向数字时代全面演进这一态势已经明朗，工业时代的现代化逐渐变更为数字时代的现代化。数字时代现代化进程的推进有赖于新法律、新制度及新观念等的支撑，公共管理理论也需要相应的变革、需要新理论的支撑，亦需要“新技术”的支持。

　　时代演进中的“新旧技术”与“沉淀成本”

　　人类社会在工业时代产生了一些含金量极高的管理/治理理论，仅从公共行政学界来看，随着工业时代的推进而持续出现的管理/治理理论较多，如：传统公共行政理论、新公共行政理论、民营化理论、民主行政理论、新公共管理理论、新公共服务理论、整体性治理理论和公共价值管理理论等，这八种公共行政理论中，前六种是随着工业时代的演进而不断更替、取代前一种理论在公共行政学界的主导地位，整体性治理理论和公共价值管理理论均出现于20世纪末，并于21世纪初在公共行政学界呈现并驾齐驱态势。从时代属性上来看，这八种公共行政理论都是工业时代的管理/治理理论。

　　工业时代的高度现代化会形成“沉淀成本”，这些“沉淀成本”有可能以实体形式存在（如生产设备），也有可能以非物质形态存在（如制度和观念等）。这些“沉淀成本”的存在对数字时代现代化进程的推进形成了阻滞。从公共行政领域各理论的演进情况来看，绝大部分理论的产生、发展和沦落过程印证了由“新技术”沦为“旧技术”和非物质“沉淀成本”的情况，例如：传统公共行政理论、新公共行政理论、民营化理论、民主行政理论、新公共管理理论和新公共服务理论产生之初都是“新技术”，但时代的演进使这些理论逐渐沦为“旧技术”、非物质“沉淀成本”。

　　开创“工具—价值理性”谱系

　　20世纪末至21世纪初，欧美一些国家及中国等先后开始从工业时代向数字时代演进，不同国家公共行政学界对这一变化的反应存在一些差异，这种差异的最明显表现是欧美公共行政学界出现“分野”：在美国，价值理性谱系中的公共价值管理理论取代工具理性谱系中的新公共管理理论在公共行政领域的主导地位；在欧洲尤其是英国，工具理性谱系的整体性治理理论取代同样属于工具理性谱系的新公共管理理论在公共行政领域的主导地位。与新公共管理理论相比，公共价值管理理论和整体性治理理论都是“新技术”，能够与工业时代向数字时代演进这一宏观时代变迁环境相适应，主要表现为能够有效解决时代变迁过程中出现的各种问题。这两者产生于工业时代向数字时代演进的过程中，具有“过渡性质”，同时具有工业时代特征和数字时代特征，均是数字时代治理理论的重要根基。在数字时代全面来临的宏观环境中，这两者与宏观环境的适应性逐渐降低。由此，构建新的公共行政理论（形成“新技术”）以推进数字时代的现代化进程成为一种客观需求，数字时代治理理论的生成回应了这种需求。

　　从理论渊源方面入手展开分析能够发现：数字时代治理理论与整体性治理理论同源，前者是后者在数字时代的深化发展、具体运用。与整体性治理理论相比，数字时代治理理论有效吸纳了公共行政领域价值理性谱系的一些理论（尤其是公共价值管理理论）的某些观点，并在这一基础之上努力融合自身内部的工具理性和价值理性，在公共行政领域开创“工具—价值理性”谱系。这些举措与时代演进产生的需求相符。

　　近十多年，数字技术已经渗透进世界各主要国家。在这一宏观态势下，迫切需要新的治理理论助推数字时代的全面发展，而且数字时代的全面来临同样要求治理过程中的效率和公平，这就要求新的治理理论兼具工具理性和价值理性色彩，数字时代治理理论与这些需求相符。可见，与整体性治理理论和公共价值管理理论相比，数字时代治理理论与数字时代的适应性明显较高。

　　与此前的公共行政理论相比，数字时代治理理论是生成于数字时代大环境中的“新技术”，能够助推数字时代（自身）的演进。西方国家正在全面展开的数字治理就是这种理论在西方诸多国家运用于实践中的结果，依托数字时代治理理论展开的数字治理相关制度的构建，是制度完善速度跟上现代化速度的重要表现。这种实践反作用于理论层面，必将推进数字时代治理理论的演进，理论的演进则继续作用于诸多国家的数字治理实践，助推这些国家数字治理水平的提升。

　　效率与公平问题依旧值得关注

　　尽管数字时代治理理论同时具有工具理性属性和价值理性属性，即同时关注效率和公平，但并不意味着将这一理论运用于实践就能够同时实现效率和公平。如果数字治理过程中未能妥善运用这一理论，极有可能既未实现效率，也未实现公平。

　　从效率方面来看，数字时代治理理论运用于实践过程中并不必然带来高效率，如：一些政府会基于数字政府治理平台向数字治理客体提供数字公共服务，此举使某些数字治理客体能够在很大程度上摆脱时间和空间的限制获得（数字）公共服务。但必须注意到并非所有数字治理客体（如受教育水平较低的群体或老年人）都能够高效运用数字政府治理平台获取数字公共服务，对这些数字治理客体而言，数字时代治理理论的运用并未带来效率的提升，反而阻碍了他们获取公共服务。

　　从公平方面来看，数字时代治理理论运用于实践能够有效提升诸多国家的治理效能，但必须注意到各国均存在大量非网民及一些“非完全网民”（选择性地使用某些智能设备的公民，如使用网络但不用智能手机的公民），这些治理客体受多种因素影响而不愿意或难以有效运用智能设备获得数字公共服务，这些群体的存在意味着：数字时代治理理论运用于实践过程中，不可能为全体数字治理客体提供数字公共服务。从年龄层面来看，非网民和“非完全网民”中的年轻人较容易转变为网民或“完全网民”，但年龄偏大的人群则较难转变为网民，这些群体存在则意味着数字时代治理理论运用于实践过程中未完全实现公平，解决这一问题的关键在于加大对这个群体的相应培训力度，使其融入数字时代，但这绝非短期内能够实现的目标。

　　当数字时代治理理论运用于实践过程中但未能有效实现效率与公平时，这一理论就不能被视为数字时代完全的“新技术”，而是一种有缺陷的“技术”。如果未能有效解决这一问题，数字时代治理理论必将被另外一种“工具—价值理性”谱系的公共行政理论取代。当然，就数字时代治理理论的发展历程及发展趋向来看，其在短时间内被其他公共行政理论取代的可能性极小：一方面，公共行政领域当前的绝大部分理论，依然分属于工具理性谱系或价值理性谱系，“工具—价值理性”谱系目前尚未出现其他理论，即除数字时代治理理论之外，尚无任何一种公共行政理论较好地融合了工具理性和价值理性。另一方面，数字时代治理理论一直在演进，这一理论在2002年出现“第一波”，2010年出现“第二波”，在理论界和实践界的共同努力下，必将催生数字时代治理理论的“第三波”。

　　数字时代治理理论“第三波”的出现，能够有效强化这一公共行政理论的数字时代“新技术”特征，使之在较长时间内在公共行政领域占据主导地位。更为重要的是，这种演进有助于数字时代治理理论的不断完善，提升这一理论运用于实践之中实现效率与公平的概率。我们有理由相信，当今中国学者越来越多地参与到数字时代治理理论的研究及实践运用过程中，必将能够助力数字时代治理理论的发展。

　　（作者单位：中共福建省委党校公共管理教研部）