省内区域合作作为带动省域经济发展新的增长点，要求省内政府之间能够树立长远的区域发展观。省内政府之间良好的合作理念、合作机制与制度对促进省内区域一体化进程有着重要意义。与省际间区域合作、省毗邻地区区域合作相比，省内区域合作具有地源文化环境相近，政治行政障碍少以及省级政府在合作中发挥的作用较大等特征，是较易推动的区域合作形式。

　　省内政府间区域合作能够提升全省的竞争力

　　我国地区间的发展差距不仅体现在全国整体范围内的东、中、西部地区的差距，不同省份间的差距以及城乡之间的地区差距，也体现在同一个省份内部不同地区间的差距。一般来说，中心城市及其周边地区的经济发展要比远离中心和省会城市的地区快一些。而一些地区由于地处山区或受自然环境的限制，发展较为缓慢。消除省内地区间差异的政府机制除了财政转移支付与财政补贴外，还可通过政府的有效干预来促进发达地区与落后地区间的交流与合作，刺激引导生产要素向发展较为落后地区流动。

　　省内城市间通过交流与合作，能够加快省内资源要素优化配置的速度，增强全省经济实力，从而提升全省的区域竞争力。长株潭区域合作的出现，就体现了湖南省试图通过长株潭地区产业集群化统筹区域发展，使长株潭成为中西部地区具有综合优势的城市群。从全国行政区划的视角来看，省级行政区划同样也是一个微观意义上的区域，省与省之间也存在着竞争与合作关系。要增加某一省份在跨省区域竞争和合作中的话语权，就需要增强此省的综合经济实力与区域竞争力，而省内城市间的合作就是这样一条途径。

　　无论是省际间的区域合作还是省毗邻地区的区域合作，省份之间的行政边界都是影响区域合作进程的因素之一。而省内区域合作则没有受到这一限制，因而推进省内区域合作相对来说取得的效果较为明显。我国各项政策措施在实施之前通常都采用试验区的形式进行试验，以检验政策措施的适用性与实施效果，省内区域合作就可以视作跨省区域合作的试验区。在省内区域合作中，有省级政府作为上级行政机构对合作进行有效指导。而在跨省的区域合作中则需要中央政府发挥这样的作用，省内区域合作中省级政府成功指导合作进程的机制能为中央政府指导跨省合作提供借鉴。而且，省内合作中各参与主体之间形成的合作模式也能为跨省合作的推进积累经验。

　　省内区域合作的运行机制

　　省内区域合作的运行机制包括两个方面的内容。一个是区域合作运行所依赖的载体和平台，其核心是组织机构的设置。另一个是引导和制约合作参与主体在合作中行为方式和行为内容的基本准则及相应制度，其核心是政策体系的建立。

　　在推动区域合作的进程中，各级政府在其中发挥着较大作用。省内政府间区域合作的范围限定在省域内，参与的政府主体包括省级政府、省内各地市政府等。因此，省内区域合作的组织机构主要包括由省级政府主导设置的组织机构和由地市级政府主导设置的组织机构。依据组织机构所承担管理职能的不同，可划分为不同的机构。其中，领导决策机构享有对组织中人与事的领导决策权；议事协调机构承担衔接上下级组织、使不同部门步调一致，从而实现组织目标；实地执行机构是在议事协调机构的沟通下将决策机构的决策付诸实践的组织载体。在目前区域合作的运行中，领导决策机构、议事协调机构与实地执行机构是合作运行必不可少的载体。

　　省内区域合作中的政策体系是省内区域合作运行的载体，既能反映出区域合作的进展，也是对区域合作进程的制度化保障。省内区域合作运行机制中的政策体系主要由区域规划、区域合作协议以及相关的政策保障等构成。区域规划是对一定范围区域内的自然环境、经济建设、产业布局、社会生活等各方面的总体部署，涉及跨行政区的区域规划一般都要由中央政府来批复。区域规划的主要功能是引导区域内各主体一致行动，制定区域规划的一个重要目的是通过统一规划促进区域内各经济主体分工合作。区域合作协议是区域内地方政府之间为加强地区间合作，经过谈判、协商而制定的共同承认、共同遵守的文件。区域合作协议是地方政府间开展区域合作项目的前提，能够确保合作内容与项目的实现。而保障条例则是法律的表现形式之一，是具有立法权力的立法机关为了促进地区间的合作而制定的。它规定的地方合作的相关原则、合作的组织形式等内容，具有法律效力，在法律上为区域发展和区域合作提供支持。

　　增强省内政府间区域合作议事协调机构的权威性

　　领导决策机构在组织运行中具有重要地位，健全的领导决策机构是有效决策的必要条件。在省内政府间合作过程中，领导决策机构由上级政府与各地方政府的官员组成。领导决策机构无论是领导小组的形式还是联席会议的形式，均是以会议的形式开展工作。然而，由于参会成员日常工作繁重，每年召开会议的次数较少。因而主要讨论区域合作的原则和大方向，对于具体的合作事项及合作进程中存在的具体问题不能实时跟进并及时处理。对此，可以考虑借鉴美国华盛顿大都市区的经验，通过建立松散的政府联合体，来解决区域内跨行政区的公共服务问题。政府联合体并不干涉各地方政府的自治，只负责解决跨区域性的问题。而且，它也并非正式政府建构，主要将区域合作的决策机构实体化，从而解决其稳定性不高的问题。

　　议事协调机构的功能是协调区域合作各方主体间的利益关系，统筹区域协调发展各项事宜。对于政策的执行，需要与有关政府进行协调和沟通，然而协调机构不是决策机构，并不具有足够的权威性。因而它对政府也没有直接管理的权限，在协调跨区域公共问题过程中无法充分发挥作用。增强省内政府间区域合作的议事协调机构有足够的权威性，可以借鉴欧盟的经验成立区域委员会。区域委员会作为一个独立于各政府与政府部门的常设机构，直接向省委、省政府报告，由省政府赋予其一定的行政调控权。因此，它能够统一调控政府和政府部门，但不能干涉政府对当地的社会管理权限。

　　实地执行机构是区域合作能够真正实际运行的最重要保障。推动区域合作不仅需要政府机制也需要市场机制，通过政府与市场双重推动力来促进区域协调发展。而在实际区域合作过程中，往往较多地注重政府的作用，未来仍需要充分发挥市场机制的作用。以珠三角为例，珠三角区域合作的执行体系主要包括各地市的纲要办以及经贸、环保、交通、产业等专责小组。地市纲要办对口省纲要办，专责小组的执行形式能够专注于区域合作的各项内容，具有针对性。纲要办下辖于各地市政府，主要代表地方政府的意志；专责小组是由省政府及各级政府联合组成，具有更高的公正性。从这样的执行机构的设置可以看出，其更多是运用行政手段，尚未充分运用市场机制。区域合作中政府运用市场化的机制能更好地适应合作的需要，这一点可以借鉴北部湾的经验。广西北部湾经济区在建设过程中，通过成立港务公司、投资公司的方式，以市场化的手段来促进区域合作项目具有很大成效。

　　目前，省内区域合作政策体系中，区域规划的法律定位需要进一步明确，确保合作协议具有足够的法律效力。珠三角区域合作有国家级的区域规划做指导，有省级的保障条例提供法律保障，有涉及多个领域的合作协议作为合作的依据，形成了一套较为完善的政策体系。然而，其中存在的问题是政策缺乏法制化的刚性约束。就此，可以借鉴德国的经验，建立较为完备的区域合作法律法规。德国为区域协调发展的有效实施提供了法律保障，相继颁布了《联邦基本法》《联邦空间布局法》《联邦改善区域结构公共任务法》。从全国范围内以立法的形式对区域合作中政府的行为进行一定的规范，能够加快区域合作的法制化进程，而省内政府间的合作也应当积极探索地方区域合作法律规章的设立。

　　（作者单位：河北省社会科学院法学研究所）