1985年，中央颁发若干文件指导科研、卫生、教育、文艺等非营利部门改革。至今，中国事业单位改革已有30多年。相较于国有企业、政府机构改革，非营利部门的组织和制度格局的改革滞后于经济社会发展。自1992年中共中央、国务院颁发《关于加快发展第三产业的决定》以来，民营部门积极参与公共服务，但这种参与规模不大且缺乏制度化和规范化。这期间尽管“民办非企业单位”开始出现，但仍无法与事业单位的数量与规模相比（2014年全国共有事业单位约111万个，民办非企业单位约29.2万个）。

　　2011年中共中央、国务院发布《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，“明确到2020年，建立起中国特色公益服务体系”。并将事业单位改革分为三类，行政职能类事业单位转型为行政机关，生产经营类事业单位转型为营利企业，公益类事业单位改革则进一步分为公益一类和公益二类，前者仍由政府全额拨款，后者继续实行民营化改制，并成为今后改革的重点。

　　目前，国内学术界对于公益二类事业单位的改革也有过多种构想，其中主要有公益二类事业单位向第三部门、非政府组织、非营利性组织转型改制。这几种提法虽有不同，但本质都是向非政府非营利性组织转型。但是，公益二类事业单位转型为非营利性组织后，由于制度供给不足、产权不清晰、资金匮乏以及志愿失灵等原因，很难保证其具备萨拉蒙所强调的独立性、民间性、非营利性、志愿性等特性。

　　社会企业的兴起及其发展为公益二类事业单位的改革提供了新的思路。社会企业是运用商业手段实现社会目的，用营利手段保证组织顺利运行，并保证获利部分不用于分红，而用于公益事业。

　　首先，社会企业运用商业手段运行达到社会目的，实行法人治理制度，将公有产权向公益产权转变，可以将产权进行明确的交割。其次，社会企业允许公益二类事业单位像企业那样获取利润，这样能够平衡经济目标和社会目标，实现财务自主以及组织独立。再次，社会企业能够吸引更多利益相关者参与到其中，可以一定程度上缓解志愿失灵的问题。最后，社会企业能很好地践行萨拉蒙的跨部门合作伙伴关系理论，不仅可以通过服务购买、补助金方式等形式与政府合作，还可以通过战略联盟、技术支持等方式与商业部门合作。这能很好地解决上述难题，是公益二类事业单位改革相对合理的选择。

　　公益二类事业单位转型问题目前在学界受到较多关注，但由于事业单位的特殊性，在现实中付诸实践并取得成效的寥寥无几。据了解，全国仅仅深圳、青岛、苏州等地少数几家科研所、医院在10多年前曾经尝试转型民办非的试点改革。公益二类事业单位转型社会企业的现实条件并未成熟。

　　其一，从公益二类事业单位来看经过了长达30多年的市场化改革，非营利部门发展至今，没有发生重大的结构性转变，前文提到的数据足以说明事业单位和非营利性组织之间存在的差距。同时，由于公共服务领域非常庞杂，公益性标准难以确定，使得事业单位分类不清，亦很难清晰地界定哪些机构应转化为社会企业。加之难以逾越地产权障碍、人事制度等问题，都在一定程度上限制了公益二类事业单位转型为社会企业。

　　其二，从社会企业发展来看。首先，尚未形成一个学术界和实务界共同认可的关于社会企业的概念，曾一度以民办非企业单位替代“社会企业”，这无疑给公益二类事业单位改革增加了很大难度。其次，相关法律法规不完善。目前，切合公益二类事业单位转型改革的文件不多，缺乏必要的制度保障。再次，社会企业的商业模式不完善，这样容易使其陷入运营困境，偏离社会目标，变成利润驱动型组织。

　　因此，公益二类事业单位顺利转型为社会企业，首先需要政府强有力的推动。可借鉴美国社会政策专家内尔·吉尔伯特教授提出的“能促型国家”理念以及西方国家的实践经验。顾昕从中总结出三大观念性变革：公共服务从政府提供向民间提供转型；从国家直接拨款支持向国家间接支出转型；从保护劳工向保护工作转型。可见，政府关于事业单位改革的观念转变了，才能对其形成强有力的推动。

　　其次，需要尽快培养社会企业家。公益二类事业单位的顺利转型，不仅需要社会企业的健康发展，更需要具有公益人格的社会企业家。付鸿彦认为，社会企业家的价值体现在三方面。短期价值,创办社会企业为社区创造就业机会；中期价值，与政府部门合作，探索社会企业在社会保障体制改革方面有价值的模式；长期价值，建立强大、自立的社会共同体，为社会创造更多的福祉。因此，当前中国需要尽快培养真正的社会企业家。

　　（本文系2013年度国家社科基金项目（13BZZ039）、江苏协同创新工程项目“新型城镇化与社会治理”（SX10200114）阶段性成果）

　　（作者单位：苏州大学公益慈善与社会治理研究院）